昌邑市国土资源节约集约利用实践简析

徐静

昌邑市地处山东半岛西北部，渤海莱州湾南岸，属环渤海经济圈，辖6个镇、3处街道，691个行政村（社区），市域纵长横窄，土地总面积1627.5平方公里，其中丘陵占土地总面积的21.5%，平原占25.0%，滨海低洼地占53.5%。全市耕地面积1105066.35亩，占农用地88.4%，占土地总面积的45.27%，人均耕地1.9亩。耕地和基本农田保护任务重，人地矛盾比较突出。昌邑市地处山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、胶东半岛高端产业聚集区三区的叠加区域，作为一个以工业为支柱的新兴城市，工业用地呈现不断扩张的势头，新常态下，昌邑市积极探索节约集约利用国土资源的新路子，在保障供应的同时，尽量减少国土资源的浪费、闲置，多元并举，多措并施，整合资源，凝聚力量，改变粗放式开发利用，切实提高利用率，建立了国土资源节约集约利用的新机制，确保了经济发展和资源管理“双促进”、“双丰收”。

一、三方联动，构建国土资源节约集约利用新格局

（一）加强协调联动，形成创建合力

昌邑市委、市政府将节约集约用地作为全市国土资源管理工作的总抓手，以创建国土资源节约集约模范县为目标，成立了创建活动领导小组，制定了实施方案和管理制度，各成员单位主动作为、充分发挥业务支撑作用。发改部门严把建设项目审核关、规划部门严把城乡规划关、国土资源部门严把用地审批关、建设部门严把项目建设关、税务部门严把土地使用税征管关；统计部门严把节约集约用地考核关。各镇街也成立相应的创建领导机构，构建形成了政府、部门、社会三方联动、全员参与的国土资源节约集约利用新格局。

（二）营造良好氛围，凝聚社会共识

围绕“推动土地利用方式转变，促进节约集约用地”中心主题，在昌邑电视台开辟《国土天地》栏目，充分发挥全国国土资源新媒体示范基地作用，综合运用国土大屏、IPAD移动终端、政府部门门户网站等途径全面进行宣传，为推动全市国土资源节约集约利用营造良好社会氛围。

（三）完善制度机制，确保政策保障

2015年，为保障被征地农民合法权益，促进批而未供土地及时有效供应，加强国有建设用地批后监管，督促当事人按照合同约定及时履行土地开发利用义务，昌邑即时出台了《关于实行建设项目用地保证金制度的通知》，文件明确了在土地征收至供后开发利用过程中实行建设项目用地保证金制度。节约集约用地在制度建设和措施制定上实现新突破,进一步推进节约集约用地工作向纵深发展。

二、转变方式，创建国土资源节约集约利用新机制

（一）政府市场双向管控机制

坚持政府、市场双向管控，政府宏观调控，其他交由市场合理配置。政府层面，一方面抓好土地利用总体规划管控。各类专项规划的报批、修编必须符合土地利用总体规划，与总体规划及年度计划相违背、补偿安置不到位、占补平衡不落实的，坚决不予批准。另一方面抓好用地方向管控。实行差别化供地政策，优先保障新兴产业、重大基础设施、社会事业等项目用地；逐步安排商业住宅和一般工业项目用地；严格限制两高一低、低水平重复建设和产能过剩行业用地。市场层面，进一步完善国有建设用地使用权配置，拟出让土地均经土地评估、国土部门初级会审、政府相关部门联席会审后确定出让方案。自2013年9月份起国有建设用地使用权招拍挂全部实现网上公开交易，存量土地供应比率达90%，土地有偿使用率达95%。

（二）三把标尺管控机制

实行投资强度、容积率、亩均税收三把标尺，落户滨海开发区的工业项目，投资强度必须达到280万元/亩以上，容积率1.0以上，并按照项目类型制定亩均税收指标。对达不到准入条件的，将核减用地面积甚至不予供地，取消优惠政策，确保每寸土地发挥最大效益。

（三）土地利用动态巡查监管机制

全面开展土地供应全程监管工作，自2014年起建立起土地利用动态巡查制度，对巡查发现的各类违法违规违约行为，严肃查处、公示并计入诚信档案。采取限期整改、取消一年摘牌资格直至取消摘牌资格、以及不予办理其他相关土地的预审、报批、转让、抵押和变更登记等措施，督促用地单位依法依规履行法定责任。

（四）土地执法监察长效机制

坚持政府主导、部门联动，强化共同监管责任落实和违法用地限期整改；实行关口前移，强化镇村责任，继续推行市、镇、村层层签订土地使用管理责任状做法，从源头上遏制违法。严格落实“三扣三停三禁”等综合施治措施和各项制度规定，实现了资源管理利用秩序持续向好。违法占用耕地比例历年来一直控制在5%以下，被评为“全省国土资源执法模范县”。

（五）健全智慧管控机制

   依托“智慧昌邑”，打造“智慧国土”系统，建设了三维城市空间地理信息数据库，能够为国土资源立体化管控提供直观参考依据。与国土资源报社合作共建全国首家新媒体示范基地，并计划建设全国国土资源新媒体技术开发与应用产业园，增强“造血”功能，为系统建设提供技术保障。市国土资源局还被评为全省首批“档案工作科学化管理示范单位”，在全省国土系统开创了先例，进一步夯实了科学管理基础。

三、多措并举，践行国土资源节约集约用地新模式

（一）飞地经济“借地”

把“飞地经济”作为破解空间瓶颈制约的关键举措，搭建起昌邑滨海经济开发区和昌邑市潍坊滨海产业园两大“飞入地”，累计完成基础设施投资18亿元，配套面积56.8平方公里，健全税收分成、强化用地保障等激励措施，打破镇域行政区划限制，鼓励新上项目落户园区集中连片建设、集群发展。目前各镇街区飞地经济项目144个、总投资525亿元，形成了装备制造、精细化工等5个“园中园”，海洋精细化工产业园获批全省首批蓝黄“两区”特色产业园。

（二）旧城改造“增地”

近年来，昌邑大力推进旧城改造，对“城中村”统一规划、统一设计、统一施工，建造高标准住宅小区，实行政府招商引资，制定标准，一部分用于安置村民，一部分向外出售。同时建设一定数量的福利院，合理安置村中的孤寡老人。撤消原来的村建制，成立居委会和社区，实行城市化管理。市容市貌焕然一新，成效显著，改造旧城区、城中村低效用地9000余亩。中央商务区位于昌邑中心城区，原址为沿街二三层的商业房、西关社区和企业职工棚户区。通过改造腾出低效利用土地150亩，新建地上公共服务、商业和住宅三个功能区，地下新建超市、停车场，新建总面积33万平方米，建筑容积率由原来0.75提高到3.3，成为一个集商务、餐饮、住宅、休闲娱乐和会展等多功能于一身的城市综合体。

（三）低效盘活“挖地”

通过协商收回、鼓励流转、协议置换、合作经营、自行开发等多种形式，积极稳妥地推进低效利用建设用地的二次开发利用。山东浩信集团属潍坊市五十强企业之一，为了合理利用厂房，职员和高管的办公区域就在生产车间的夹层，不仅有效的利用了空间，同时也很好地衔接了工厂和管理，每位高管的办公室内层玻璃都可以俯瞰生产车间，每位到公司拜访的客户也可以看到整洁有序的生产线。企业同时积极配合政府挖潜存量建设用地。近年来，该企业年生产能力和年产值逐年增加，扩大产能所需的土地基本上都来自周边破产集体企业废弃地、空闲地等闲置低效利用土地，盘活土地约350亩，投资强度是原来的10倍。

（四）拓展空间“造地”

  在加强“节流”的同时，更加注重“开源”工作。抓好“借海生地”，加快推进“一港一堤一闸”重大项目，总投资36.6亿元的下营港及临港物流园前期手续基本完成，明年建成两条防波挡沙堤；蒲东沿海防潮堤今年圈坝合拢，将拓展发展空间20平方公里；潍河防潮蓄水闸工程10亿元建设资金已落实，正在进行规划设计，建成后将改善北部用水条件，提升高标准农田建设水平。

（五）整治挖潜“生地”

   积极开展土地综合整治工作，建成45个土地整理项目，新增耕地约6万亩，为济青高铁、济青高速等省重点项目和我市经济建设提供了保障。同时加大迁村并点、盐田复垦及工矿废弃地力度，增加全市有效耕地面积，实现全市耕地总量动态平衡，改善农村人居环境，加快农村生产发展，缓解城乡用地供需矛盾。

（六）地质修复“扩地”

   立足变废为宝，对青山、博陆山废弃矿区进行地质修复、矿山复绿。青山工程生态修复2400亩，利用自然地理风貌和资源特色打造桃花源、青山竹海等生态工程，建设了农业观光采摘园，将昔日荒山变成魅力景点；博陆山工程生态修复2442亩，已成功举办六届山阳梨花节，每年仅一个周花期内，就吸引20余万人登山赏花，最大限度实现生态、经济和社会效益多赢。

四、示范引领，成为矿产资源节约集约利用排头兵

（一）溴盐联产，打造靓丽城市名片

   昌邑原盐年产量达到400万吨、占全国海盐年产量的1/6,溴年产量达到4万吨、占全国年产量的1/4。坚持“以溴定盐、溴盐联产”发展方针，严格要求所有溴素生产企业必须配套足量盐田，重新划分了配套盐田区域，使吹溴后的卤水得到了综合利用。在原盐生产淡季，每年的12月1日至次年2月28日，对溴素生产企业限产停产，使吹溴后的卤水不空排，不乱排，全部排入配套盐田。大力改进工艺技术线路，充分利用制溴废卤水进行二次提溴，从而使废物变废为宝。实现了地下卤水的溴、盐及其共伴生资源的综合开发利用，打造出以盐及盐化工系列、纯碱系列、溴系列、医药化工、染料中间体等为主、上下游产品配套发展的产业链,产品形成了6大系列27个品种。昌邑被授予“中国溴·盐之乡”荣誉称号,成为全国唯一获此殊荣的城市。

（二）科技创新，提升矿政管理水平

在全省率先实施科技管矿，为昌邑市鲁地铁矿有限公司、山东省黄金集团昌邑矿业有限公司和郑家坡铁矿有限公司三个重点矿山企业安装远程监控系统，开展了重点矿山监理试点工作，为重点矿山实行监管开创了一种新模式。通过运用科技管矿手段，我市已经形成“三位一体”，“天上看、地面查、网络控”的立体执法体系。加强矿政管理，保障矿产资源可持续利用。黄金集团昌邑矿业研发的“缓倾不稳固复杂矿体采矿综合技术”获得中国黄金科学技术一等奖；率先引进国际先进技术、设备，磁铁回采率由85％提高到92％，回收率达98％。鲁地铁矿运用的“进入法”开采方式，在防水顶板控制、充填效果监控、提高回采率等方面效果良好。郑家坡铁矿建有全国最大的充填站，充填工艺先进，达到了环境治理标准。全面落实矿产资源规划确定的最低开采规模制度和准入标准，严格执行矿业权设置方案，禁止占用耕地及其他农用地设置矿业权，加强对新建矿山开发利用、环境保护、土地复垦等方案的审查，编制率、审查率及实施率均达到100%。

（三）整合重组，优化资源配置

 用创新推动整合，以规范促进整合，以整合提高效益，对矿山企业进行重新组合，矿山企业总数由原来的135家整合到49家，昌邑被授予“矿产资源开发整合先进单位”。2013年底又集中开展了矿产资源执法检查专项行动，清理石英矿加工作坊92家，关闭石英矿山2家、建筑石料6家。通过资源整合，不仅大大减少了矿山数量，淘汰了一批生产技术落后、浪费资源严重的小矿山、小作坊，而且解决了矿与矿之间的边界纠纷，增加了资源储量。同时，体制上的变革使超层越界、乱采滥挖等问题迎刃而解，各集团公司科学规划，严格按照批准的开采设计组织生产，生产系统和开采布局更加合理，有力地促进了资源回采率的提高，有效地避免了资源的浪费。

（四）生态修复，保护地质环境

按照“谁复垦、谁使用”的原则，鼓励引导社会法人、自然人参与废弃矿山生态恢复治理。认真落实矿山地质环境恢复治理保证金制度，新办采矿许可证以及变更矿区范围、开采矿种、开采方式的，必须编制或重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，按规定足额缴存矿山地质环境治理保证金，做到了应收尽收。对矿区生态化建设进行统一规划和设计，打造“生态林”、“生态路”、“绿荫停车场”、“环矿绿化”等示范点，构建“园林式”绿色矿山。山东黄金集团昌邑矿业有限公司被确定为“国家级绿色矿山试点单位”。

（五）积极引导，推进和谐矿区建设

按照中央关于建设和谐社会的总体要求，昌邑不断探索和谐矿区创建经验，引导大型矿山企业带头先行试点，30家企业主动承担了村庄公益事业建设，积极解决群众生产生活难题，共捐赠校车11辆、硬化道路80余公里、吸纳就业1.6万人，实现了政府、企业和矿区群众利益共享。2013年，作为全国唯一的县级市，昌邑被国土资源部确定为“和谐矿区建设示范点”。

五、结语

总之，节约集约用地是一项长期国策，需要一代一代人接力下去。昌邑在谋划经济和社会发展中，“既积极作为，又量地而行”，努力探索和推广节约集约用地的新技术、新机制、新办法，科学拓展发展空间，把全市节约集约用地工作不断推向深入，走出一条“发展保护两相宜、生态效益双提升”的绿色发展道路。（作者单位：昌邑市国土资源局）