学位房扭曲义务教育公平问题的二元治理

——从起跑线上的公平谈起

左 焕

教育公平是社会公平的重要基础，具有起点公平的意义，义务教育公平更是承载着起跑线上公平的独特价值。不加治理的“学位房”问题，因房产分配学位，因家庭财产状况歧视人为导致入学机会不平等，加剧了优势基础教育资源的分配不公，严重影响了社会和谐，侵害了儿童的平等教育权，不符合中国特色社会主义建设主旨。政府是确保义务教育公平的第一责任主体，在公共教育资源分配中应主动履行职责，运用法治思维、法治手段，区分公、私教育资源采用二元治理模式，调控公私教育资源分配回归正确轨道。

   一、义务教育公平是起跑线上的公平

瑞典著名教育家托尔斯顿·胡森认为，教育机会均等可区分为起点公平、过程公平和结果公平三种不同类型的公平。起点均等，即人人都有受教育的权利，都可以进学校，使所有的人入学机会平等；政府要办学校专供穷人子女上学，尽管在私有制条件下社会是不平等的，但要为劳动人民子女提供一个进入不平等社会的平等起点。废除种族歧视；人人具有均等地受教育的权利；实质上构成了教育机会均等概念的核心原则。

《儿童权利公约》（1989年11月20日联合国大会通过）是全球第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定，第二条第一款规定，“缔约国应遵守本公约所载列的权利，并确保其管辖范围内的每一儿童均享受此种权利，不因儿童或其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族、族裔或社会出身、财产、伤残、出生或其他身份而有任何差别。”第二十八条第一款规定，“缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利”。

我国《义务教育法》第四条规定，“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“要深化教育领域改革，强调大力促进教育公平，逐步缩小区域、城乡、校际差距。促进教育公平，要循序渐进和制度创新，既要把促进公民受教育机会公平摆在突出位置，又要善用政策手段促进公共教育资源配置公平，还要更加重视促进教育制度规则公平，这些都将是深化教育领域综合改革的着力点。”

义务教育是基础教育，义务教育公平是起跑线上的公平。义务教育的门槛和基准，具有教育底线公平和教育起点平等意义。平等对待，不因家庭财产状况差异而确保在户籍所在地和父母工作或居住地就近入学，是适龄儿童平等接受义务教育权利的具体体现，就近入学是基本原则也是具体要求。义务教育资源具有公共性、开放性、同质性，不得人为的进行排队归类，人为贴上“三六九等”标签，加剧资源的稀缺性，造成资源争夺的“哄抢”效应。

   二、学位房扭曲了义务教育公平

“学位房”问题，已经成为一个常见但通常被认为理所当然以致容易忽视的社会现象，隐藏在其背后的是教育资源的不当分配，扭曲了义务教育公平。

学位房，也叫学区房，是家长为确保孩子在进入小学及小学升初中时能获得该地段相对应学校的学位而在规划的学区房范围内购买的房产。简单的说，就是父母通过买房获得子女入学指标。学位房的价格高昂，突出地体现在其能提供学位的“教育附加值”，这种附加值不是开发商创造的价值，也不是单纯由市场需求变化决定的价格，而是人为不正当地牵扯着基础教育资源的分配价值。教育资源是一种有限的社会公共资源，对它的利用、分配、享有，应当体现公平性、公共性。教育资源所有权为全民所有，授权各级政府进行规划、调控、分配等。政府相关部门应秉着公平正义原则积极履行职能职责，而不是放任教育资源分配“市场化”，甚至主动在教育资源分配市场中获取部门利益。

通过买房获得入学指标，其实质是平等关系主体自行对教育资源在国家整体调控分配外进行的第二次分配；而教育资源属于公共资源，如无正当理由，私人法律关系无权进行处分，它已经超出了“意思自治”范围，超出了金钱能够购买的对象范围，不符合教育公共资源分配法则，不符合教育资源的国家公共属性。

简单通过房产分配“学位”，是在法定规则外的“懒人”规则、坐享其成，是财富状况在教育资源分配中的“富人”效应、独霸优势，它集中体现了家庭财产状况而决定儿童的入学机会不平等，造成了对学生出身的身份歧视，不符合社会公平正义，侵害了儿童的平等教育权，扭曲了义务教育的精神，不应获得道德力量的支持，缺乏法律的依据。

   三、政府是确保义务教育公平的第一责任主体

义务教育是谁的义务？初等教育应同时包含四个主要特征：存在（availaability）、可获得(accessibility)、可接受(acceptability)以及灵活性(flexibility)。国家相应具有三个层次的义务：尊重（respect）、保护(protect)与实现(fulfill)。日本的教育权内容分两方面：一方面是自由权，另一方面是文化性的生存权，即接受教育的权利。美国的基础教育分为公立和公立学校，其中公立学校由政府资助，因而符合第十四修正案规定的平等保护原则。美国将公共教育的平等保护介于受到明文保护的宪法权利和受到最低限度司法保护的个人利益。在美国，政府负有宪法上的义务允许人民把孩子送到私立学校；但是不负有任何义务资助私立学校，即使政府资助了公立学校。任何政府都有有力和合法的理由偏爱公立学校胜于私立学校。我国宪法规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。权利，同时也是一种对集体（Gemeinwesen）的义务；义务，是指每个公民必须受教育，这是带强迫性的。我国《义务教育法》第十二条规定，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”第二十二条规定，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”。因此，义务教育既是适龄儿童及其父母的义务，更是政府的义务。

确保义务教育入学机会均等，是教育公平的基础，是起跑线上的公平。义务教育入学机会均等，具有以下几层含义：第一层含义是要确保所有的儿童获得无差别的对待，不得歧视、实行差别待遇；第二层含义是要提供充足的无差别的基础教育资源（包括学校、学位、师资等）；第三层含义是要采取有效措施确保儿童得到平等教育机会。

人之自由不仅会受到国家的威胁，而且还会受到非国家性的威胁。从基本权可以直接形成一项义务，这项国家义务所保护的某项法益，在面临其他人的违法伤害或威胁——这里主要是指受到私人的，也可能是受到国家的，这些人或这些势力本身并不是基本法中基本权的客体。公平教育权被侵害时，如何获得救济呢，美国依赖平等保护的宪法司法审查；我国未建立宪法诉讼制度，近年来已经出现了行政诉讼维护教育权的案例。在我国现行体制下，维护教育公平的第一责任主体应该为政府，应认真履职，通过行政、法律等手段优化教育资源配置。

三、 划分公私教育资源的二元治理模式

教育资源是稀缺资源，具有公共性，也有特殊性，由于社会发展的差别化程度、多样化需求，在确保整个社会整体公平的基础上，要允许个性化需要，教育资源也分化为公、私两种。学位房问题背后隐藏的教育资源分配的治理，不能搞一刀切，而应奉行公私教育资源二元治理模式，让其随着教育资源科学配置回归理性、法治轨道。

（一）学位房扭曲公共教育资源分配的治理思路

1.政府有关部门要从严把控公共教育资源进入市场的标准，学区、学位等公共资源分配要严格限制进行市场化运作。要剥离地方政府部门与房产开发企业之间以“学位房”为纽带的利益捆绑关系，严禁将“学位”作为市场交易对象或交易附产品，严禁政府部门以“学位”换取部门利益；开展房地产销售市场执法，严禁房地产商在房产销售中借附赠“学位”抬高房价行为。

2.对于多余的公共教育资源要在法治框架内，运用法治规则、法律手段进行合理分配。教育资源具有恒久性、动态性，需求关系也非一成不变，对于一定时期内因受教育人数减少、可供选择学位增多等原因造成的“学位富余”现象，有关部门要进行合理评估，通过科学民主决策，制定出学位分配方案，面向社会公开征集意见，允许临近房产开发商通过竞标等合理方式获得多余“学位”，并向其收取合理费用，专用于教育基础设施建设，分配方案、费用收取标准及处理过程、明细在一定程度上向社会公开。

3.要认真履责，确保提供充裕的无差别化的义务教育资源。一是要科学规划学区。学区建设与居民区建设同步、同规划，配套供给。我国《义务教育法》第十五条规定，“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行。”二要建立教育需求联动机制。政府有关部门要建立联动工作机制，掌控学位需求动态变化，计生部门要稳定开展人口登记普查工作，劳动部门要提供外来务工子女信息，公安部门要准确掌握外来流动人口数据，房产部门要适时提供房产交易信息，教育管理部门要做好教育资源需求与供给综合调配工作。

4.教育主管部门要采取合适的方法确保适龄儿童获得均等的义务教育机会。一是要广泛宣传义务教育大政方针，制定出义务教育适龄儿童入学相关规定，动员适龄儿童主动入学，方便家长了解就近入学等相关政策规定。二是要对符合条件的适龄儿童要实行平等对待，招纳入学接受教育；对不符合“就近入学”条件的适龄儿童要积极协调学位，确保入学机会平等。

（二）学位房扭曲私人教育资源分配的治理策略

1.关于私人教育资源的配置，义务教育是人生起点教育，既要保持公平获得，也要维持主流教育整体性，要有效控制民间资本进入义务教育资源领域的门槛，避免义务教育资源的过度市场化发展；要确保符合国家整体教育规划，要加强私立义务教育学校的监管，防止义务教育过度差异化发展。

2.在国家义务教育整体规划的框架下，考虑地方经济社会发展水平和程度不一，在地方财政收入不能确保做到义务教育全覆盖、国家保障程度有待进一步提高的现实背景下，允许开发商通过多种形式推进义务教育发展也未尝不可，如独资建设项目并配套成立私立学校，或与私立学校合作通过“学位房”搭售私立学校“学位”方式。

3.治理私人教育资源分配的“学位房”问题要“宜紧宜松”，对于私人教育资源的分配要充分尊重市场规律，重视价格规律的作用，允许双方通过价格交换获取教育机会，也要营造良好的诚信社会环境，倡导通过契约明确双方权利义务，同时对扰乱市场秩序的行为要坚决予以打击，为私人教育资源分配提供良性的发展环境。

4.尊重个体选择自由，对于经济条件具有优势的家庭，对其个性化需求、优质化追求平等对待，允许富裕家庭在不影响社会整体环境的前提下选择私立学校，选择高出义务均等教育水平的其他教育。

（作者单位：湘潭大学法学院）

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