浅议民事行政交叉案件的融合审理

文/牛文冉

摘要：在审判实践中，经常出现一些案件既涉及行政诉讼，又涉及民事诉讼的相互交叉、相互影响的案件，引起立案审判的争议，这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。分案审理存在诸多弊端，不符合公正与效率原则。而实行“融合审理”，不仅可以避免前两种审理模式的弊端，而且可以将民事、行政诉讼纳入司法统一处理的范围，实际上就是司法解决纠纷机制的创新。

关键词：行政诉讼；交叉案件

在民事、行政交叉案件中，关于行政诉讼与民事诉讼的先后问题，当前理论界倾向性的观点是“先行后民”模式，行政诉讼优先于民事诉讼，民事诉讼让位于行政诉讼。依该类模式，当出现民事、行政案件交叉时，按照行政诉讼优先原则，民事诉讼不宜继续进行审理，需要先行裁定中止审理，只对行政诉讼进行审理。通过行政诉讼方式先行解决行政争议，待行政诉讼结案之后，再恢复对民事诉讼的审理。因为从民事、行政交叉案情保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益。而民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益。行政利益大于民事利益，所以行政保护优先于民事保护。

目前，“先行后民”模式主要在涉及不服行政处罚以及土地、房屋、山林等不动产产权的归属和专利、商标、著作等知识产权的归属而发生的侵权纠纷案件。在这类案件的审理中，评判行政行为是否具备合法性问题具有重要核心地位，是开展民事审判的前提条件。不解决该问题，民事审判就无法进行。因此，在审判实践中，承办法官比较乐于采取“先行后民”模式来审理民事、行政交叉案件。但是，由于行政诉讼案件中当事人双方的争议焦点较大、双方矛盾较激化，败诉一方当事人一般都会行使上诉权。一件简单的行政案件往往要花费数月甚至一年时间才能结案，而复杂的行政案件可能就要花费数年的时间才能结案。行政诉讼没有结案，民事诉讼就必须一直要中止而不能恢复审理，矛盾长期积压得不到解决，容易引发群体性事件或民转刑案件。“先行后民”模式的弊端也是显而易见。

笔者认为，立法或者司法解释要将“融合审理”程序单列出来进行规范设计，从管辖、立案、审判组织、审理原则、裁判原则等诸多方面进一步作出明确规定。

第一，法院立案管辖权。“融合审理”必须以符合行政诉讼、民事诉讼成立为前提，属于人民法院主管范围和受诉人民法院具有管辖权为条件，并且两者之间具有内在的关联性为要求。由于民事、行政诉讼适用的管辖原则并不相同，如果两者按照管辖原则不属于同一法院管辖时，就不宜采用“融合审理”模式。“融合审理”的前提条件只适用于同一法院对行政争议和民事争议均有管辖权的基础之上，凡是涉及民事、行政交叉的案件，由法院立案庭审查后全部移送到行政审判庭或者专门审判庭统一审理，确保“一并审理”诉讼模式的实现。

第二，当事人主体资格条件。民事、行政诉讼原告的条件范围并非完全重合，例如在《民事诉讼法》第108条对原告资格表述为“有直接利害关系”，在最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第12条对原告资格规定为“有法律上利害关系”。当事人享有行政诉权未必同时具备民事诉讼主体资格。当事人在民事、行政交叉案件中必须符合民事诉讼法和行政诉讼法规定的其他起诉条件，包括符合法律规定要求的起诉方式、诉讼请求和事实理由等。

第三，法律原则之适用。一是法律引用原则。从结果上说，民事争议是由具体行政行为所引起的；从过程上说，民事争议的成立和解决都与行政诉讼密不可分，两者是一种特殊的诉讼程序。因此，“融合审理”裁判文书中所依据的法律引用具有复合性特点，既要适用行政法律、行政诉讼法，也要适用民事法律、民事诉讼法等有关规定。二是民事处分权原则。行政机关在行政诉讼中对实体权利不享有处分权。而在民事诉讼中，双方当事人对实体权利均享有处分权。因此，在民事、行政诉讼融合审理模式的过程中，行政机关对被诉行政行为显然没有处分权，但是行政机关在作为民事诉讼的当事人就可以行使一定的处分权。三是民事调解原则。《行政诉讼法》规定法院审理行政案件(行政赔偿案件除外)不适用调解原则，故在“融合审理”模式中也要贯穿该原则，行政不服不适应调解，法院只对民事诉讼部分采用调解原则并可以调解方式结案。经调解不能达成协议的，法院应当在同一份判决书中一并作出裁判。

第四，裁判原则之适用。一是“融合审理”实行民事、行政交叉案件一并判决为基本原则，分开判决为例外情况。对于民事案件中被害人遭受的物质损失或者被告的侵权责任、过错责任一时难以确定，为了防止民事案件审判的过分迟延，行政案件可以先行判决后，由同一审判组织继续审理民事诉讼。二是举证责任原则。“融合审理”在举证责任分配上，行政诉讼中要求被告行政机关负举证责任；民事诉讼则是按照谁主张谁举证的原则，当事人对自己提出的民事诉请有责任有义务提供证据予以证明。三是合议庭行使附属审查权。对于法定或特定案件情况可以通过附属审查程序一并解决的，可由合议庭直接通过附属审查的方式合并解决纠纷，可根据案件审理和附属审查的结果作出民事或行政判决。

作者简介：牛文冉（1989-），女，江苏省无锡市新吴区人民法院代理审判员。