浅论我国土地征收制度的不足与完善文/邢运

摘 要：不可再生的土地作为一切财富的源泉，在国家和社会发展中占据着重要的地位，而土地征收是土地管理的重要组成，关系着一国土地的发展与社会稳定。本文针对我国土地征收制度中存在的不足提出了相应的完善思路。

关键词：土地征收；补偿制度；公共利益；土地发展权

我国土地实行社会主义公有制，即国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。随着各地不断推进城市化的建设，国家所有的城市土地已不能满足城市建设需求。所以要将原本城市外延由农村集体所有的土地之上转变为建设用地以供城市建设。原本由集体所有的土地经土地征收才能转变为国家所有进行城市建设。我国现行法律对该类所有权转移的规范不尽完善, 本文将对其中存在的一些问题进行列举，并提出完善建议。

1 我国现行土地征收制度存在的问题

1.1 土地征收法中对于公共利益的界定较为模糊

《宪法》中有关土地征收的前提即“公共利益”没有明确的标准。这一概念本身就很抽象且在认知时常常会与国家利益、社会利益及集体利益等混同，没有统一标准进行明确区分。这就造成在征收实践中，为了其他利益而征收时打着公共利益的旗号进行的现象屡屡发生。

1.2 我国现行土地征收补偿、安置救济程序存在缺陷

现行的补偿安置方案基本以一次性补偿为主要形式，而轻忽了农民的长远利益的保障问题。农民赖以生存的土地被征收，虽取得了相应的补偿款，但由于其自身长期以务农为生，没有其他的收入来源以及技术傍身，且缺乏知识文化，无法创收。所以不合理、不综合考虑农民长远利益的安置补偿方案必将会引起被征收土地的农民的不满。

其一，如果被征收方对征收涉及的各个事项不满，首先要经过县级以上人民政府协调。有权批准土地征收的人民政府最低是省级人民政府，而这里的县级以上人民政府还包括了县、市两级人民政府。虽然在理论上县级政府并不受市级政府的直接领导而直接向省政府负责，但按照我国现在的国情及长期的实践来看，县级政府实际上还是会受到市级政府的制约。

其二，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。这就形成在征地补偿争议中，行政机关人民政府既是“裁判员”又是“运动员”，行政机关作出的裁决如果并未改变原决定，其公平性必然会广受质疑。

其三，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。土地被征收方之所以会提起异议申请救济就是因为认为对自己的财产性利益没有得到最大的保护，而在被征收方提起征地补偿、安置争议时，征收工作不停止反而正常运行，在自己无法保护自己的财产、无法维护自身的财产性利益的冲击下，给被征收方的安全感不但没有消减，反而大大增强了这种不安，极不利于社会的稳定，甚至可能埋下极端事件发生的隐患。

1.3 我国土地制度中未规定“土地发展权”

土地发展权就是将土地性质转变以带来土地增殖的权利，如将农业用地转变为建设用地。我国土地发展权是隐性存在的，宪法规定农村集体所有的土地无论是农用地还是宅基地建设用地，必须经征收转变为国有性质才可进行非农建设。从这一规定不难看出，我国的土地发展权归属于国家所有。由于我国的“土地发展权”归国家所有，原土地权利人在被征收土地时只能得到相对来说较少的一部分固定数额的补偿金，这就造成了农民被征收土地后无法发展而带来的各种困境。所以从本质上来讲，补偿安置、程序方案的不合理导致的社会问题本质是由于土地发展权的归属问题没有得到科学合理的确认。

2 关于完善我国土地征收制度的思考

2.1 完善相关土地征收制度中关于“公共利益”的界定

根据我国法律规定，国家只可以为了公共利益对土地进行征收，公共利益是土地征收的唯一前提条件，所以公共利益是土地征收的起点，是整个征收得以顺利完成的关键，因此，首先要完善关于土地征收制度中关于公共利益的界定标准。

2.2 完善我国现行土地征收补偿、安置救济程序存在缺陷

针对上述我国现行土地征收补偿、安置救济程序中存在的缺陷，笔者认为要设立一个专门的土地征收补偿安置争议的解决机构。不论这个机构是新设的还是增加该职能给现有的机构，一个重要的前提就是这个机构必须具有中立性，且它作出的争议结果能够让征收方有效执行；如果对它所做出的争议结果不服，可以进行司法救济。如果满足这些条件，那么土地征收补偿安置的救济的公平性就会有一个大的提升。

其次，要想获得实质公平，最重要的就是最后一道门槛的设立——司法救济。当公民对补偿安置方案有异议时，可以向人民法院提起行政诉讼。也可以为了节约司法资源，高效地解决争议，将上述中立的第三方的裁决作为司法救济的前置程序，当争议双方任意一方对第三方的裁决不服时，都可以向人民法院提起诉讼进行救济。

2.3 明确“土地发展权”制度及其发展模式的变革

与土地发展权由国家所有不同的是土地发展权归私，也就是归原土地权利人所有，代表国家为美国。这样做既保护了耕地，使得土地的发展利用在政府的规划指导下有序地进行，又调动了土地所有人保护土地的积极性，可谓一举多得。所以土地发展权归私是符合其发展规律也是其最终的发展方向与趋势。但结合我国的具体国情而言土地发展权的改革方向应该是朝着单一的国家所有转变为国家的土地发展权由国家所有、集体的土地发展权由集体所有。

3 结语

土地征收关系国计民生，土地征收补偿、安置的进行关系到每一位农民的切身利益，关系到我国这个农业大国的社会稳定及长远发展，在土地征收及其补偿、安置过程中，必须做到有法可依，有法必依。

作者简介：邢运（1993-），男，山西临汾人，西北政法大学法学硕士研究生。

（作者单位：西北政法大学）