国际法视野下的国家主权问题

文/陈欢

摘要：随着信息技术迅速发展，网络空间得以极大扩展，人类开启了“网络时代”。互联网我们带来多样便利的同时，也给各国信息网络安全的维护带来极大挑战。在一定程度上，信息网络安全威胁已上升为国家的战略性安全威胁。维护网络空间主权需要认识到网络空间中的主权问题与陆地和海洋主权问题的不同，网络空间具有虚拟性和无形性的特征，尽管主权是传统国际法上的概念，但在网络环境中如何重新认识这个概念，却是一个全新的问题法律概念。

关键词：国家主权；网络主权；网络安全

1 网络主权问题的提出

网络空间被称作是继陆地、海洋、天空、外空之后的第五空间;但是，网络空间是一个纯粹的人造空间，它的虚拟性、非物理性和无界性颠等特征覆了人类对传统疆域的理解，带来了思想和理论上的混乱。国家主权原则的重要性不言而喻，网络空间是否延续和发展这一原则事关重大，关系着国际法、国际关系的稳定。以网络空间的特征可知，其不可能向领土进行明确的划分，各国在网络空间中的活动常超越其领土边界范围。尽管如此，目前在网络空间背景下的国家主权，仍受到传统国际法主权思想的影响，如国家试图用国内法规范互联网活动时，其管辖权往往会不可避免的延伸至其领土之外，与其他国家发生冲突就难以避免了，如何应对这些新情况是摆在世界各国面前一个难题。

1.1 对传统主权概念的挑战

法国学者博丹首先提出了现代意义上的主权概念，将主权界定为“国家内绝对和永久的权力”即这种权力是国家内的最高权力，除上帝的戒条和自然法之外，不受任何限制，博丹所讲的主权其实主要就是领土主权。与陆地和海洋不同的是，网络空间完全是一个人为创造的虚拟空间。随着国际关系客观现实、价值观念和法律体系的发展，主权观发生了巨大变化。在全球化大背景下，经济、政治、文化诸领域的主权权威受到不同程度的侵蚀和削弱。经济上，国家制定经济政策与目标、调控经济资源与信息、管理经济活动与行为的能力，受到国际经济组织、跨国公司的制约；政治上，国家的独立自主、安全和领土完整受到来自国际社会强行干预的风险；文化上，各国的文化传统、伦理价值、意识形态、风俗习惯处于高度相关互动中，自主进行文化选择与文化建设的文化主权受到制约与影响。于是，传统主权观受到强烈质疑和不断修正，主权的绝对性持续减弱，相对性持续增强，主权的内容更加丰富。

网络空间作为一个虚拟世界，与物理空间产生了空间的分离，给主权概念带来了冲击。首先在视觉上的直观性方面，有形空间可以明确划分范围，但网络空间无疑难以实现国界的划定。在传统国际法，主权意味着领域内独立地行使权力，因而可以实现空间的占有。在网络空间中这一切彻底改变了，主权的特征之一是一国的主权会延伸至他国的领土主权范围内。其次是网络空间在一定程度上削弱了传统国家主权。尽管国家在网络空间中主张主权，但是由于网络不能像陆地和海洋那样划出清晰的主权边界，使得国家在网络空间中的主权受到了更大挑战。

尽管网络空间作为一个新的领域而存在，但是其不能完全脱离领土，因此网络主权与领土主权，两者不能完全分离。没有以领土为基础的国家主权的存在，也就不会有在网络空间中存在的国家主权。因此，国家是网络空间中的主权实体，而其主权来源于领土主权，这是领土主权向网络空间的延伸和映射。不过，网络空间主权并不是领土主权的简单延伸和映射，而是国家主权在新场域的新体现。网络空间主权立足于领土主权，在网络空间的新场域中突破了传统的国家主权概念，以适应新场域的虚拟性和无形性。

2 网络主权的理论争议

2013 年北约卓越合作网络防御中心发布的《塔林网络战国际法手册》试图对网络主权作出阐释，其对第一条“主权”的评注中指出一国可以对位于其领土内的任何网络基础设施和与这些网络基础设施有关的活动行使主权上的优先权。尽管该手册没有明确提出网络主权，但很清晰地提出网络活动与现实世界有着密切的联系。大多数发达国家坚持“网络自由”论，将网络空间视为“全球公域”；大多数发展中国家坚持国家多边主义治理模式，坚持对网络空间进行主权管辖，制衡网络霸权优势。

2.1 网络无政府主义

自由主义认为，国家存在的根本目的在于保障个人自由和个人权利，主张个人行为在未触及他人利益的条件下不应该受限制。以网络技术人士为代表的自由主义者从自由主义理论出发，坚持人权高于主权原则，倡导网络无政府主义。强调网络空间的独立性、跨国性，崇尚人类在网络空间领域内的自由合作，倡导“网络自治”否认一切立法，美国是奉行“网络自由”的主要倡导者。随着网络信息安全、网络恐怖主义和网络犯罪、网络侵权等问题的凸显，网络空间治理的必要性和紧迫性也日益突出，既使是以“网络自由”为其外交新旗帜的美国，也在国内积极谋划“保护网络国家资产法案”等网络法规，所谓网络无政府主义，实际上是网络超级大国为实现其在网络空间“霸权”的工具。

2.2 网络空间完整主权论

国家绝对主权论者认为，主权国家的存在是以绝对主权为基础的，保障主权就是保护本国在国际社会中生存和发展的权利; 各国必须坚持独立平等、相互尊重、互不侵犯、互不干涉的基本原则。在广大发展中国家看来，由于身处国际社会秩序中的不利地位，主权处于脆弱或不安全状态，极易成为一些大国运用网络霸权进行干涉的对象。因此，发展中国家在网络空间问题上较为普遍的看法是，国家需要对网络空间实行严格管治，对国内信息实现严密监控，维护国家的网络主权。然而，面对互联网技术的迅猛发展和普及应用，广大发展中国家面临不断增大的内部和外部压力，“要么以开放的姿态进行网络普及，要么继续维持落后的现状”，而建立“互联网 + ”思维，利用网络信息技术推动社会经济的现代化发展已是大势所趋。

2.3 网络空间有限主权论

网络空间有限主权的基本观点认为，一方面，国家主权的行使应遵守国际社会公约与惯例，强调主权国家在权力行使过程中，为扩大国家之间的共同利益，可以将一部分权力让与国际组织和机构。网络空间有限主权理论倡导，为实现更大的国家利益，可以适当地限制或让与不多的国家主权。网络空间有限主权论强调网络主权与国家利益之间的权衡与选择，主张在联合国框架下，充分发挥主权国家的积极性和主动性，按照达成的国际共识和条约规定，实现共同治理，体现了绝对性与相对性的辩证统一。

目前，关于网络空间的主权问题争论颇多，但主要分为两个阵营。一是以中国、俄罗斯为代表，坚持网络空间存在着国家主权，国家有权基于主权合法利用网络空间 ；二是以美国、英国为典型的西方国家主张网络空间“去主权化”，尽管以美英为代表的国家主张网络空间应当是完全开放的，是一个不存在国家主权的公共空间，但实际上这些国家在利用其国家实力在网络空间中巩固其主权。这种极端的态度表明，但完全排斥网络空间主权则是武断的，否认了在新场域中同样存在主权的现实。网络空间作为一个全新的场域，具有虚拟性和无形性的特征但主权问题并不完全等同于陆地和海洋主权。尽管主权是传统国际法上的一个核心概念，但在网络环境中如何重新认识这个概念却是一个全新的问题。

3 网络主权的内涵

对网络空间中主权概念的认识，需要建立在对网络空间本身的科学认识之上。首先要认识到的是，网络空间成为一种新的人类活动空间，是一个动态的空间，展现了不同主体之间的互动，如果流于表面对其作出定义，那么只能看到静态的层面，这无疑是一种僵化的认知。另外，由于网络技术日新月异，网络空间仍是一个变化不居的事物，对其所做界定应是开放、包容的。因此，应以传统国家主权的内涵为依据，结合网络空间的基本特征，对其如此界定: 网络主权是国家主权在网络空间的拓展延伸，是国家主权的重要组成部分，对外表现为国家在网络空间的平等权、自主权和自卫权，对内表现为国家对网络空间的最高管辖权。

3.1 平等权

国家主权平等是一项基本的国际法原则，它是指各个国家无论大小、强弱，在国际法上的地位完全平等，在国际社会中都是独立和平等地进行交往，在交往中产生的法律关系也处于平等地位。因此，“在国际互联网治理和确保互联网的安全性、连贯性和稳定性以及未来互联网的发展方面，各国政府应平等发挥作用并履行职责，以推动建立多边、透明和民主的互联网国际管理机制，确保资源的公平分配，方便所有人的接入，并确保互联网的稳定安全运行”( 联合国大会第 A/69 /723号文件《信息安全国际行为准则》) 。此外，国际社会也清楚地意识到，网络技术水平的差异会导致事实上各国无法平等地享有网络带来的福祉和有效维护自身权益。对此，联合国大会在《信息安全国际行为准则》中，提出了弥合数字鸿沟的问题，即向发展中国家提供资金和技术支持，推动其提升信息安全能力建设水平。

3.2 独立权

独立性是国家主权的根本体现，是指国家享有自主和平等处理国际事务的权利: 一方面国家有权独立自主地处理其主权范围内的事务; 另一方面国家处理这些事务不应受到外来的干涉。2013 年，联合国信息安全政府专家组报告指出: “与互联网有关的公共政策问题的决策权是各国的主权。”也就是说，基于网络空间对国家利益的重大影响，主权范围内的网络事务必须由国家独立处理，不受外部干涉。

3.3 自卫权

依据《联合国宪章》第 51 条规定，当会员国受到武力攻击时，在安全理事会采取必要办法以维持国际和平及安全以前，国家可以行使自卫权。《信息安全国际行为准则》明确主张: “各国有责任和权利依法保护本国信息空间及关键信息基础设施免受威胁、干扰和攻击破坏。”我国《国家网络空间安全战略》规定的首要战略任务就是“采取包括经济、行政、科技、法律、外交、军事等一切措施，坚定不移地维护我国网络空间主权”。

3.4 最高管辖权

最高性是国家主权的本质特征，是指国家对其领土内的一切人和物以及领土外的本国人享有属地优越权和属人优越权。国家可以通过立法、司法、行政、经济、军事、文化等手段来实现自己的政治要求，而不受任何其他力量的干预和限制。鉴于网络混乱与无序，各国纷纷通过立法或行政手段予以规制。美国已经建立了管制网络空间的体系化组织和系统化法规。

3.5 网络主权与安全问题

网络空间的广泛应用使网络主权和网络安全问题成为每个国家均必须面对的挑战，网络的广泛性特点要求国家在制定法律和政策时必须考虑域外的反应和效果，包括其他国家适用的原则、规则和标准等。例如，在新冠肺炎的抗疫过程中，许多国家都在利用数字追踪技术，协助控制病毒的传播，苹果和谷歌公司宣布合作开发一款应用软件，一旦手机用户在过去一段时间曾接触过新冠肺炎确诊者，手机就会跳出警告，这对于疫后重启经济应颇有助益，但此事却引发关于主权和隐私权的忧虑。事实上，网络主权和网络安全是一个问题的两个方面，尽管网络安全涉及的领域超出了传统主权的范围，且很难准确界定其外延与内涵，但这却是主权国家在国际社会中无法避免的问题。网络安全问题引发的国际冲突与矛盾成为影响世界和平与安全的重要阻碍，因此，网络安全成为每个国家都非常关心的问题。国家间因对网络空间行使管辖权所引发的种种冲突。但是，这并不是在网络空间中强调主权问题的目的，而是认识到国家在网络空间中的主权存在对于构建和平秩序的意义，防止网络空间丛林化。

4 总结

网络是人类文明进化里程碑式的成果，它彻底改变了人们的思维习惯和行为方式，推动了社会生产和生活的巨大变革。但网络空间就像一处荒蛮之地，自由有余而秩序不足，正常的网络行为受到严重侵害。认识网络空间中的主权概念，是研究网络主权问题的前提，国家主权作用于网络空间的过程也就是网络空间重塑主权概念的过程。尽管一些国家强调网络空间“去主权化”，但这并不能否认国家主权在网络空间发挥作用。为保障国家、社会和公民在网络空间的正常活动，维护公民合法权益，体现国家基本职能，保证网络空间的健康有序，必须承认国家主权作用于网络空间。国家必须要寻找恰当的形式，宣示其网络空间的主权存在，展现其建立规则维持秩序的决心，确保国家利益得到有效保护。我国作为国际网络空间的主要参与者之一，面对网络空间对主权概念的重塑，应当以更开放的姿态进一步促进网络空间的和平共享，在求同存异、尊重和维护网络空间主权的前提下有效维护网络空间秩序。

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（作者单位：西北政法大学）