党政合署合设对行政诉讼的影响

文/郭毅瑶

1 对行政诉讼被告的影响

随着党和国家机构改革的完成，党的机构可能会走向行政管理的第一线，对外直接行使国家行政管理权。当党的机构行使国家行政管理权侵犯了公民、法人、其他组织的合法权益时，公民、法人、其他组织能否以党的机构为被告向人民法院提起诉讼，这就涉及到了党的机构能否成为行政诉讼的被告的问题。根据传统的“谁行政主体，谁被告”的原理，我国法律规定的行政主体只有行政机关和被授权组织两种，党的机构不是行政机关也不是被授权组织，所以不能成为行政诉讼的适格被告。但是随着党政合署合设的完成，尤其是党政合设中党吸收行政机关职能之后，党的机构就掌握了属于原行政机关的行政职权，对外行使相关职权侵犯他人合法权益时，若因为其是党的机而不能做被告，将其行使国家行政管理职权引发争议的行为排除于法院受理行政案件的范围，不仅会严重限缩法院受理行政案件的范围，也不利于公民、法人、其他组织合法权益的维护，更不利于法治政府、法治国家的建设，与全面依法治国的初衷是背离的。

关于党政合署合设后党的机构被告能否成为行政诉讼的适格被告的问题，目前学界有两种观点。

第一种观点认为，在现有的行政体制下，党的机构是不能成为行政诉讼的被告的，而且修改现有体制的条件也尚未成熟。对于党的机构可能成为被告这个问题，可以通过“技巧”来加以避免。具体来讲，就是根据不同的类型设计“技巧”。具体而言，对于党政合署，合署后的行政机关仍然具有行政主体的资格。对外做出影响相对人合法权益的行政行为时，应当以行政主体的名义、按法定职权和程序进行。相对人不服的，应当以该行政机关为被告向法院提起诉讼，党的机构不是行政诉讼的适格被告。对于党政合设，行政机关并入党的机构，对外保留行政机关牌子或者将行政管理职责划入党的机构，对外加挂行政机关牌子的情况下，新机构在行使法定公权力时，仍实际上然需以相应的行政机关的名义进行。行政相对人不服的，应当以保留和加挂牌子的行政机关为被告。也就是说，即使是党的机构实际做出影响公民合法权益的决定，在对外救济方面，可以以加挂或者保留牌子的行政机关的名义来作为救济通道，避免党的机构成为行政诉讼的被告，以与现有体制相适应。此外，对于该种行为还有其他的救济途径，比如可以向有关纪检监察部门举报，并不一定要通过诉讼的方式来解决。“这种把党的机构作为公务主体，纳入行政复议和行政诉讼监督范围的观点，并不符合我国宪法和相关法律的规定，也不符合我国党政关系的实际。在我国行政组织体系尚不完善，行政主体理论也不成熟的情况下，以革新行政主体理论的方式认定党的工作机构的行政职权性质，条件不成熟，而且容易形成更大的混淆”。

第二种观点认为，理论应当随着实际的变化而变化，在面对党和国家机构改革引发的党的机构的被告资格问题上，应当修正现有理论，以解决实践中的问题。具体而言，应当对现有的行政主体理论做出修正，将“行政主体”中的“行政”理解为实质意义上的行政，不强调行政主体的行政机关的性质，也不管其是否有法律法规和规章的授权，只要某一主体行驶了本应当由行政机关行使的国家行政管理职权，做出了相应的行为，实际上影响了特定相对人行政法上的合法权益，就属于行政主体，进而可以成为行政诉讼的适格被告。这是权责一致，有权必有责原则的要求，此外在司法实践中，党的机构作为行政案件当事人接受法院审判的情形也早已存在，并非个案。

对于以上两种观点，笔者更认同第二种观点，第一种观点中的“技巧”设计过于理想化。虽然党政合署合设后保留或者加挂牌子的初衷也是为了便于党的机构以行政机关的名义去行使国家行政管理职权，同时在行为引发争议后以行政机关的名义接受复议或者诉讼，以避免与现有体制冲突。但是，实践中出现更多的情形是党的机构在行使相关行政管理职权时，并非是以行政机关的名义，而是直接以自己的名义，从而彻底避免争议进入诉讼领域。或者是行政机关在行使相关行政管理职权后加盖党的机构的章，以防止自己作为被告与相对人对簿公堂。除此之外，实践中已经大量出现党的机构在法无授权的情况下违法行使相关行政管理职权引发争议，但相对人因其为党的机构不能为被告求助无门的案件。比如，山西省临椅县角杯乡党委发出一份文件, 决定免去张宗仰西张村的村主任职务, 该文件用的是乡党委的文号, 盖了乡党委的公章 。张宗仰向县领导几次反映无果后, 他一纸诉状起诉了乡党委 。然而, 临椅县法院作出裁定, 不予受理 。张宗仰不服, 上诉到运城市中院。中院的终审裁定又驳回上诉, 维持原裁定 。张宗仰多次上访, 在上级有关部门的压力下, 角杯乡党委不得不发文, 恢复了他的职务。在这种情况下，仍然坚持现有行政体制下权、名、责相统一“行政主体”理论，不利于当事人合法权益的维护，也不利于全面依法治国和建设法治国家。

党的十六大报告提出坚持依法执政, 实施党对国家和社会的领导 ”, 首次明确了党 “依法执政 ”的方略, 这是我国推进依法治国进程的重大举措 。然而, 如果没有具体的法律制度来保证, 依法执政的方略就只能停留在纸面上 、口号上 。要实现从种理念到制度的转变, 就需要在肯定党的领导权的同时, 也要为党的领导权的行使设置相应的实体和程序制度, 具体而言, “依法执政要求做到三点 ：第一, 执政活动要实体合法, 第二, 要程序合法, 第三, 违法行使权力应当承担相应的责任”。依法执政还要以法律责任为后盾 。“责任是法治的生命, 无责任即无法治 。依法执政是一个重大的法治问题,因而同样需要落实执政责任, 否则就不可能实现依法执政 ”。党组织在拥有行政权的情况下, 无论是其抽象行政行为, 还是具体行政行为, 都有可能构成行政违法, 需要受到监督, 追究责任, 没有责任作后盾, 依法执政必然无从实现。对于党组织违法行使行政权的行为的监督，除了内部监督之外，外部监督同样重要。 《中国共产党党内监督条例 试行 》规定的那样 “党内监督要与党外监督相结合 。党的各级组织和党员领导千部 , 应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督 。”行政诉讼是一项地地道道的外部监督制度,它既是人民群众维护 自身合法权益的一项制度 ,也是司法机关依法审查行政权行使的合法性 、以保证依法治国和依法执政基本原则的一项制度 。通过行政诉讼方式, 监督党组织行使行政权的合法性, 既能促进党依法执政方略的实现, 又能充分挖掘行政诉讼法维护行政相对人合法权益 、监督权力主体依法行政的功能。因此，将“行政主体”中“行政”理解为实质意义上的行政，以此把党的机构列入行政诉讼适格被告的范围，不仅有利于当事人合法权益的维护，也是党“依法执政”的必然要求。

2 对行政诉讼审判体制的影响

若将“行政主体”中“行政”理解为实质意义上的行政，将党的机构纳入行政诉讼适格被告范围。在“党政合设”党吸收政的情况下，无论党的机构是以党的名义还是对外加挂或者保留牌子的行政机关的名义对外行使职权，发生争议，他们作为被告时可能会更加强势，这对法院和法官依法独立行使审判权，独立公正裁判案件形成了挑战，并且是不小的挑战。有研究者指出，“党政合署合设后，一方面，党的工作机关凭借其与政府部门的整合，间接获得了政府部门所掌控的公权力，职权中的法定强制力将使得党组织在工作中变得更加强势......。另一方面，政府部门凭借其与党组织的整合，获得党组织的整治加持，党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位，相比于其他机构，该政府部门更为当局器重”。法院是党领导下的法院，党领导下的法院去审理党的机构做被告的案件或者行政机关做被告，将使得法院依法独立行使审判权变得更加艰难。

面对这种情况，法院的人财物的现行管理体制和保障机制必须要有突破性的变革，以使得法官无后顾之忧地依法独立行使审判权，使得行政诉讼制度的运行变得更加通畅。让法院变得更加有力量，法官变的更加有保障，法院和法官抵御干扰的能力更加强，行政诉讼制度才可能在法治中国建设中发挥其应有的作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。”“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权和检察权相分离。”“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者做出免职降级处分。”我们应当认真落实该决定的内容，促进法院现行人财物管理体制和保障机制的改革，从体制机制上保障法院和法官敢于依法独立行使审判权，推进全面依法治国。

参考文献：

[1] 姬亚平.论行政诉讼对党组织的监督[J].政法论丛,2010(01).

[2] 程琥.党和国家机构改革与行政诉讼制度创新发展[J].法律适用,2020(19).

[3] 黄先雄.党政合署合设与行政诉讼制度的回应[J].中外法学,2020(02).

（作者单位：西北政法大学）