浅谈基层法律服务的供需矛盾 文/张海微

   摘要：随着经济的快速增长，我国基层社会也处于快速转型之中，对法律服务的需求也在不断增长，而基层的法律服务供给是有限的，基层社会法律服务的供需陷入失衡。我国基层法律服务供给的来源广泛，而总体供给以及专业性供给不足。我国基层法律服务需求不足，且法律需求类型与供给不匹配，出现结构性失衡。以上现象的出现是由多种原因导致的。平衡基层法律服务的供需矛盾需要加快建设层公共法律服务体系，满足基层法律服务的基本需求；规范法律服务市场，促进法律服务供给的专业化；还应促进法律与传统风俗习惯的融合。

关键词：基层法律服务；供给与需求；供需矛盾

基层治理为国家治理体系的重要组成部分；基层纠纷的有效解决为基层治理的重要方面；基层法律服务是基层纠纷有效解决的重要因素。由于经济快速发展，基层群众的法律需求不断增长，而我国基层法律服务有效供给却是不足的，这就导致了法律服务需求与供给的不平衡。而平衡基层法律服务的供需矛盾，满足基层法律需求，对实现我国现阶段广大群众对美好生活需要的追求具有重大现实意义。

文中的“基层”包括县镇，乡村两个级别。在结构上，本文分为三部分，第一部分从供给侧、需求侧以及供给与需求互动三个方面来分析基层法律服务的供需现状；第二部分提出促进基层法律服务供需平衡的建议；第三部分对全文进行总结。

1 基层法律服务的供需现状

1.1 供给侧分析

基层法律服务供给的来源广泛，而法律服务总体供给以及专业法律服务供给不足。据相关统计，截至2019年底我国一共有执业律师47.3万多人，在基层的法律服务机构共有1.5万多家，基层法律服务工作者共有6.7万人。这反映出我国基层法律服务供给能力薄弱。1980年全国人大常委会颁布的《律师暂行条例》将律师的性质界定为“国家的法律工作者”；1980年代中期起，司法部及其他中央部委开始设置与法律服务相关的职业，在基层相应出现了依附当地司法所的“乡镇法律工作者”。在基层的法律服务供给者除了“乡镇法律工作者”之外，还有村委会主任、党支部书记或调解委员等。在制度上通常表现为人民调解的活动。这些法律工作者就是为基层提供法律服务的主要主体，他们处理基层纠纷的主要知识基础并不是专业的技术性的法律知识，而是基层社会的地方性知识。法律工作者虽然能以通俗易懂的语言说服当事人，有利于纠纷的化解，但其办案重视常理或情理，不重视法理，缺乏法律推理和专业知识，常常也会误导当事人，有损于司法公信力。也就是说，此类法律服务供给质量并不是最佳的。

1.2 需求侧分析

我国的基层法律服务需求明显不足。2017年的数据显示：全国律师全年办理非诉讼法律事务达89.4万多件，办理各类诉讼案件465万多件，为61.7万多家党政机关、人民团体和企事业单位担任法律顾问；而全国基层法律服务工作者全年办理非诉讼法律事务只31.5万多件，共办理诉讼案件只81.9万多件；为11.6万多家党政机关、人民团体、企事业单位担任法律顾问；全年共参与仲裁9.3万多件。

基层社会的经济发展水平对法律服务需求的影响是显而易见的。更重要的是公民法律意识虽有所提高，但对在主动寻求法律帮助上存在一定的顾虑。原因是多方面的。一是基层公民法律素养有限，在寻求法律服务的过程中，属于弱势方，公民不易于鉴别法律服务提供者的“真才实学”及其所提供服务的“有效性”，出现了法律服务需求者与供给者的信息不对称，使得公民出现了寻求法律服务的畏难情绪。另外法律服务的收费标准相对来说是不透明，法律服务市场类似于卖方市场，一般不会出现服务供需双方讨价还价的情况，而法律服务需求者也缺乏有效的手段监督或制约收费行为，对基层公民来说，如果涉案标的额不大，服务费用这项开支就会增加官司成败后的风险。即官司胜，其所获利益将扣除一部分服务费用；官司败，将导致其损失进一步增加。如果纠纷能以法律之外的方式解决，人们就不会倾向选择法律，而是通过其他方式就把纠纷解决了。二是基层法律服务需求者存在一定的涉诉偏见。在传统社会中人们会倾向于认为“官司”含贬义，以为“打官司”意味着会受到社会的歧视，所以出现纠纷不到万不得已不会诉诸法律。再者我国现代法律与传统社会习俗存在一定的冲突，有时法院的判决与传统习俗有出入，司法权威会遭到当事者的质疑与不信任，由此降低了基层法律服务需求。

1.3 供需互动过程的动态分析

第一，法律服务需求的类型对供给产生了极大的作用力。城乡经济水平差距大，相对而言，基层法律服务的需求小，案件标的额小，人们所能负担的服务费用低，导致基层法律服务供给积极性不高。另外，基层法律纠纷大多为侵权、婚姻家庭、继承以及邻里关系等，这就限制了高层次法律人才的发展空间，导致这一类专业法律服务的供给数量小。又由于国家法律与中国传统社会习惯习俗存在一定的出入，基层的侵权案件以及邻里关系案件也非专业律师的首选案件，因为这类案件的解决更多的是依靠当地习俗或政治权力。可以看到，中国是一个讲人情的社会，基层法律服务提供者与公权力机关难免存在着交换与共生关系或管理与被管理关系，这导致了法律服务提供者会丧失一定的独立性，而法律服务提供者若接手与公权力机关直接激烈对抗的行政案件自然也会威胁到其自身“安全”。如此以来，基层社会在侵权，邻里关系，以及行政案件等相关方面的法律服务需求无相应类型的服务供给，也就是说出现了供求两侧的结构性失衡。

第二，基层法律服务的供给方式与质量会对需求产生重大影响。一般而言基层法律服务提供者具有双重身份，一方面承担着化解纠纷提供法律服务的角色，另一方面又承担着相当一部分的行政工作。例如乡干部、村干部。这一类的法律服务提供者就得服务于控制纠纷、防止上访这一政治目的。例如在20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨市枫桥镇干部群众就创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，这一“枫桥经验”在毛泽东同志的指示下被推广到全国各地，由此也挤压了在司法渠道上对专业法律服务的需求。

2 促进基层法律服务供需平衡的建议

第一是加快建设基层公共法律服务体系，满足基层群众对法律服务的基本需求。从组织机制上保障基层公共法律服务的资源调配权利，以较高的政府层级实现对各部门法律资源的有效调配。加强基层法律服务人才培养与建设工作。加大基层公共法律服务财政支持力度，确保基层公共法律服务硬件设施满足要求，提高基层公共法律服务经费补贴。第二是规范法律服务市场，全面实行资格准入制度，促进法律服务专业化与法律市场的有序竞争，吸引高质量法律人才。第三是完善立法，加大法治宣传力度，促进法律与传统风俗习惯的融合。一方面在立法的过程中应考虑我国国情、传统社会文化与风俗习惯，充分吸收“本土资源”，使我国法律深深扎根于基层社会；另一方面也应做好法律普及工作，提供基层群众法律意识，培育基层群众的法律思维，减少法律实施的阻力。

3 结语

本文重点阐述了我国基层法律服务的供给与需求之间的失衡以及供需失衡的原因。我国的国情是极其特殊的，基层法律服务市场失衡的表现形式以及形成的原因也都具有复杂性，本文所能指出的失衡状态以及失衡原因都只是冰山一角而已。至于如何促进基层法律服务供需平衡，还有待进一步的深入研究，这里面既牵涉到国家经济发展的问题，也牵涉到政治体制问题。例如，如何缩小城乡发展差距，为基层经济注入活力？主管法律工作的司法部应当如何与其他相关公权力机关进行博弈，从而统筹推进法律服务市场的规范建设等等。

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（作者单位：西北政法大学）