行政事业单位内部控制实施困境与解决对策

——以A档案馆为例

文/邵慧

摘要：近年来，财政部门不断推动着行政事业单位内部控制实施的脚步，但地方各部门在着手建立时依旧存在着一些问题，甚至有些单位依然没有启动内部控制建设工作。本文详细介绍了A档案馆建立内部控制体系的具体程序步骤，分析了行政事业单位在内部控制实施中遇到的具体问题，并提出解决对策，以期为内部控制实施工作提供一定的借鉴经验。

关键词：行政事业单位；内部控制；实施困境；解决对策

2012年11月财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，意在通过制定制度、实施措施和执行程序，提升行政事业单位内部管理水平，增强廉政风险防控。但是在内部控制实施过程中，也存在着种种的问题，本文以A档案馆为例，详细分析了行政事业单位内部控制建设实施全过程中遇到的问题，并提出解决方案，旨在为内部控制实施工作提供一定的案例经验。1 A档案馆内部控制实施情况A档案局（馆）成立于20世纪50年代，目前内设10个处室，分别是办公室、人事处、编研处、宣传处、业务处、保管处、利用处、科研所、信息处、后库管理处。1.1 内部控制建设情况2017年年初，A档案馆采用与会计师事务所合作共建的模式，正式启动内部控制建设实施工作。内部控制建设分六个阶段：1.1.1 第一阶段：项目启动阶段A档案馆首先召开内部控制建设动员培训会。为保证内部控制的职责得以履行，成立内部控制工作领导小组（以下简称领导小组）。领导小组组长由局长担任，副组长由副馆长担任，各业务处室处长为成员。领导小组下设办公室，由财务人员及各业务处室联络员构成，作为内部控制牵头部门，负责制定工作方案，并督促执行。1.1.2 第二阶段：现状分析和评估测试根据工作进展，由会计师事务所专业人员安排访谈、业务循环测试工作，进行现状评估。内部控制建设牵头部门、六大业务责任人及内部监督等关键部门和关键岗位人员参与，讨论，沟通等。完成评估后，对现有制度的有效性进行评价，形成评价报告。1.1.3 第三阶段：内部控制体系设计根据第二阶段现状分析和评估结果，完成单位内部控制总体框架、内容等的设计。根据A档案馆内部控制制度的特点，明确单位层面在组织、机制、人员、制度方面的风险点及控制点。为下一步实质性阶段确立了工作步骤。1.1.4 第四阶段：实质性阶段由内部控制工作办公室及事务所工作人员共同审阅单位内部控制组织架构、单位内部日常重大事项议事决策工作规程、内部关键岗位职责、内部职能机构工作权责划分及工作协调机制、内部审批审签制度、内部财务制度并提出修改完善建议，对于相关内容协助进行完善，同时，审阅单位六大业务相关的管理制度、管理流程图等内部控制资料并提出修改完善建议，协助、指导单位修订、补充、完善上述相关制度、管理流程图，风险点及控制点。在这一阶段，最终形成《A档案馆内部控制手册》。1.1.5 第五阶段：宣贯培训，增强认识，加强内部控制的执行。对单位全体人员进行内部控制体系宣传培训，领导干部带头学习《A档案馆内部控制手册》。强调内部控制的重要地位以及遵照执行的必要性。2 目前内部控制建设实施中存在的困境2.1 内部控制建设不重视，对内部控制认识不足。多数人认为是财政部门下发的文件，就是财务部门自己的职责和任务，甚至有些领导都不理解不支持建立内部控制，不知道内部控制建设究竟是要做什么，将内部控制和财务管理制度划等号。在这种局面下，本就工作繁忙的财务人员更不是愿意再承担建立实施内部控制的任务，即便财政部要求2014年开始施行行政事业单位内部控制，但是在某些基层单位甚至省级部门，直至现在也并未完全落实。2.2 缺乏专业的人才目前限制行政事业单位内部控制建设的第二个困难是缺乏具备专业知识的人才。一些行政事业单位的财务人员不具备专业的财务背景，对内部控制知识的了解更是缺乏，让本身就不懂的人去牵头建设内部控制，结果必然是达不到预期的。2.3 岗位设置不科学具体表现在不相容岗位没有分离。很多单位由于编制限制及专业人员缺乏，会计和出纳由同一人负责，而同时负责会计职责和固定资产管理职责的情况更是屡见不鲜。这严重违反了内部控制制度，非常不利于单位的资产安全。此外，内部控制制度要求应该进行监督评价工作，但是在行政事业单位内部通常也是由财务人员自己监督、自己评价，这种监督显然是没有意义的。2.4 信息化水平建设落后行政事业单位的信息化水平还非常落后，办公模式也较为原始，大多数单位内部没有统一的办公软件系统，审批、采购等各项经济业务各环节都基于纸质文件来审批，效率低下。财务工作仅仅依靠财政部门的系统。而财政部门的系统又非常的分散，日常记账是独立的系统、资产管理是独立的系统、预决算编制又是另一个独立的系统，各个系统无法联通，不仅导致了大量的重复性的工作，也十分不利用内部控制。2.5 内部监督流于形式由于监督岗位和人员缺乏独立性，一些行政事业单位内部监督形同虚设，轻则不履行监督职责，重则监督人员甚至帮助粉饰舞弊。内部监督及评价是检验内部控制有效性的最直接可靠的方式，一旦内部监督缺乏可信度，那针对内部控制有效性做出的评价及后续根据评价结果对内部控制制度做出的的修正都是没有意义甚至起反作用的。3 完善内部控体系的对策3.1 开展针对“一把手”的培训财政部明确提出各单位主要负责人要承担内部控制建设与实施的责任。内部控制建设中的诸多工作都依赖“一把手”的协调推进，内部控制制度的顺利实施更是离不开主要负责人的支持。财政部门如果能开展针对单位主要负责人的培训，让“一把手”从思想上重视这项工作，从全局上把握这项工作，才能保证内部控制建设的成效和未来长久的运行效率。3.2 储备专业人才公务员、事业单位考录的规模越来越大，每年报名参考人数越来越多。但是在招录专业技术人才时候，往往只有专业的限制，无论在笔试还是面试环节都没有针对业务知识的专门测试。加上历史原因导致的许多单位的“老”财务都是非专业出身。这就导致目前行政事业单位内部的专门技术性人才比较匮乏，财政部门推行的各种政策制度落实起来也障碍重重。从长远考虑，还是要多储备专门人才，以更好的推动我国政府现代化建设，更好的服务于民。3.3 推动行政事业单位办公现代化传统的办公模式严重阻碍了行政事业单位建设内部控制的脚步，财政部门鼓励各个行政事业单位采取现代信息技术手段对单位的经济活动进行管理和监督，减少人为操纵的可能性。近年来随着电子通信技术的发展，无纸化报销、电子发票等等对于企业来说已经司空见惯，这对于行政事业单位来说也是一次重要的发展契机，行政事业单位也可以建设单位内部的电子办公系统，让电子报销、政府采购、业务审批、内部管理都通过计算机等现代设备实现。3.4 利用好内部控制评价报告，适时建立问责机制财政部印发的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》要求各行政事业单位应当每年报送内部控制评价报告，但是财政部门目前并未有针对内部控制报告结果的下一步的措施，这就导致很多单位的打分缺乏客观性。在下一步的工作中，财政部门和审计部门应该积极发挥内部控制评价报告的作用，针对报告展开内部控制检查和审计，对内部控制工作实施良好的单位进行表扬或奖励，对内部控制工作实施效果不太好的单位进行重点监督，必要时追究问责，积极推进进展缓慢的单位落实内部控制建设。3.6 加强内部监督首先，内部控制建立阶段，各个行政事业单为已经对单位层面和具体业务的风险点进行了梳理，也详细设置了针对风险点的具体控制点、控制频率及控制文档，可以此为根据让内部监督有章可循；其次配备具有专业知识背景、工作经验丰富的人员履行监督职责，监督人员要明确风险点与监督点，知晓业务详情和常用的舞弊手段，确保监督职责的充分有效履行；最后，要充分保证监督人员的独立性与制约性，避免监督人员主动舞弊或者被迫舞弊的现象发生。4 结语内部控制的实施让越来越多的行政事业单位迈向规范、透明的运行管理之路，节约了社会资源，提升了服务水平。尽管当前内部控制作还存在着一些问题，但只要上级部门发挥好引领与监督的职责，各单位领导及工作人员深刻认识内部控制的重要意义，在内部控制建设、运行的过程中，制定科学合理切实可行的制度，重视内部控制运行评价结果，定期修正内部控制运行偏差，就能够确保内部控制的有效实施。

参考文献：

[1] 徐拥军.省级档案机构改革的特点、影响与展望[J].求索,2019(02).

（作者单位：西北政法大学），