摘  要：经过数年改革，强镇扩权在一些试行地区已进入深入阶段。根据强镇经济的发展要求以及在强镇扩权中出现的一些问题，笔者认为镇政府实现从行政管理型到公共服

务型的转变才是长远的解决之道。这就要求政府必须树立服务理念，提高提供公共产品和公共服务的能力，精简行政机构，培育民间组织，才能提高乡镇工农业抗击风险、社会实现优良治理的能力。

关键词：强镇扩权；政府转型；公共服务

随着我国社会主义市场经济的发展，乡级人民政府承担的农村经济发展和社会文化建设任务不断增加，乡镇机构设置不适的问题也日渐突出。特别在经济发达镇，有关专家将其行政管理面临的困境概括为三个方面：一是权力与责任不对等，二是财力与事权不匹配，三是乡镇机构设置和人员编制配备已经不能适应管理服务需求。因此从2003年起，广东、浙江、河北等省陆续通过县级政府赋予经济发达的镇级政府一定经济社会管理权限，调整镇级政府的权责关系，实现镇级政府事权财权的重新配置，这一举动即俗称的强镇扩权。

经过数年的积极探索，强镇扩权这一改革使曾经出现在小城镇的一些体制问题，如政府管理体制僵硬、组织结构离散和事权不一致等已经得到了一定的解决。松绑后的强镇经济得到了加速发展，获得稳定而充足的财政收入。但是在进入权力改革的深水领域，有些镇已经面临着无权可放、下放的权力异化、行政编制无序扩张等困境；而且等到强镇经济总量和人口规模再度扩大时，再赋予镇级县级甚至市级的权力不是治本的做法。因此，我们必须思考在强镇扩权机遇下的根本发展之道。笔者认为，乡镇政府作为基层政府，本身就具有规模小的优势，加上通过扩权改革得到的重要的财权与事权，其服务能力大大加强、反应更加灵活，因此解决这一问题的最好方法就是实现由行政管制型政府向公共服务型政府的转变。

一、实现管理型政府向公共服务型政府转变是强镇扩权的必然选择

扩权强镇的主要目的是为过于僵硬的政府管理体制松绑，促进镇政府职能由管理型向服务型转变。公共服务型政府是以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。国内学者认为，公共服务型政府主要具有以下四个方面特征：(1)民主与责任；(2)法治高效；(3)

合理分权；(4)为全社会提供优质产品和服务。而这些特质恰恰是扩权强镇下政府所需要具备的。

(一)有利于强镇扩权难点的解决

强镇扩权实行过程中，政府既得到更大的“实权”，但更要割舍“固有利益”，往往面对以下几个难点：

第一是如何处理好镇政府与市场间的关系、当前利益与长远利益关系。强镇扩权不仅仅是上级对下级的放权，也包括政府对市场的放权。但有些官员热衷于树立政绩，只顾眼前利益，好大喜功，忽视长远发展，在市场领域参与利润项目的竞争，影响了市场的健康发育。第二是对扩大权力的监管问题。现阶段对镇级权利的监督体系依然不健全，因此对权力的制约依然是难点。第三是人员的精简问题。权限下放到乡镇意味事务的增多，也对人员编制的扩大提出要求。如何平衡人员臃肿与办事效率的提高，是考验镇级部门的难题。

从公共服务型政府的内涵和特征可以看出，强镇扩权中政府面临的难题都可以在政府转向公共服务型的过程中可以解决的。从行政管制型政府到公共服务型政府，政府的具体投资活动逐步让位于市场化的投资主体，政府的权力集中于为社会和市场提供公共服务上，民主的发展增强政府的责任意识和监督力度，并且，合理的分权分工使政府部门控制在一定的规模，有利于精简政府层级，提高服务效率。

（二）有利于促进第二三产业经济发展

一方面，经济的快速发展加快了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的速度。研究指出，在人均GDP超过1000美元以后，公民、社会、市场更多地要求政府提供优良的公共产品和公共服务以满足自身发展需要。政府要做的，是从一个经济发展的管制型政府转变为辅助社会市场健康发展的有效、负责任的公共服务型政府。另一方面，经济发展的最终目的是改善民生，这也是政府调结构、保增长的出发点和落脚点。第二第三产业在强镇经济结构中的比重逐渐占居主导地位，民营经济成为其经济的主体。基层政府只有向民营经济提供优质高效的服务，才能实现经济发展水平与社会服务水平相协调，经济社会双转型。特别在全球性金融危机的背景下，许多民营企业自身抵抗风险能力不强，更加需要政府的给予帮助，扶持转型，否则最终会减缓乡镇经济发展的步伐。

（三）有利于实现乡镇优良治理

总结强镇扩权的改革目的，不仅仅强调解决城镇化过程中的体制束缚，扩大或削减某个部门的权力，归根到底是为了激发体制活力、提升政府管理经济社会事务的能力、创新服务水平、提高责任意识、推动地方发展。而乡镇的优良治理与发展是实现发展小城市战略的重要基础。这就需要乡镇对内建立自我管理机制，对外（即县市两级）构建合理关系。因此，强镇发展的治本之道是利用扩权这一内源式发展需要的契机，进行向社会自治组织还权的变革，调整政府与社会、市场之间的关系，促进政府职能的转变和工作效率的提高。由以上可以看出，扩权强镇的核心要求就是提升政府服务水平。

二、促进镇政府向公共服务型政府转型的着力方面（方向）

综上所述，为有助于解决当前扩权强镇中出现的突出矛盾和问题，促进镇政府向服务型政府转型，笔者认为需着重在如下四个方面着力。

（一）强化服务型政府理念，增强行政人员服务意识

建设公共服务型政府的一个重要障碍，就是政府自视甚高，官本位行政文化盛行，官僚主义作风较为严重。强镇扩权后，政府权力延伸并且得到更大的审批职权，需要管理的事务也更加繁杂，几乎达到事无巨细无所不管的程度。并且由于缺乏到位的监管，政府部门“门难进、脸难看、事难办”的问题仍旧在许多地方出现，严重损坏政府形象。要转变成为服务型政府，首先要树立为民服务的工作理念，增强政府权力来自人民，提高对人民的责任感。放弃“控制”、“权威”、“使服从”等概念，明确政府的公共服务属性，高度确立

“服务”、“为民”、“公仆”等理念。并通过推进相关法律法规的执行力度，加大对政府工作的监督，使“理念”真真正正转化为政府和政府工作人员的自律、自觉行为。

（二）优化社会治理，提高政府公共服务与提供公共产品的能力

首先，提高行政人员的公共服务能力，特别是管理技能。镇领导官员要熟悉上级政策，深刻理解政策的含义，遇到问题时准确发挥政策的作用。聘用具有专业资格证书与服务意识的劳动力进入行政体系，提高行政主体整体素质。在行政审批权力扩大的同时，要简化行政审批流程，提高审批效率。通过改革行政审批制度，更加注重社会管理和公共服务，着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。

其次，在强镇扩权中上级向下级扩权的同时，政府要懂得向市场放权处理自己管不了管不好的事情，弱化直接管理经济职能，应当履行的职责则要加大投入，保证政府服务与公民、社会与市场需求相对应。根据本地市场经济的发展要求，指导当地经济发展，积极营造良好的制度环境和政策环境。如强化基础设施建设力度、加强市场调研预测，努力为社会提供优质高效的农工业科技，完善农村社会化服务体系、新型社会救助体系，不参与竞争性盈利项目等。

再次，政府应进一步加强基层民主建设，增进公民利益表达渠道，搞好法律法规的宣传和政策咨询，提供法律援助；规范决策程序，完善决策听证、咨询和民意征集吸纳制度。从公民的角度出发，保障公民各项权益，做好信访、调解等工作，加强社会治安综合治理，实现社会和谐，这同时也是实施强镇扩权行政管理改革的政治与民生意义。

（三）简化政府层级，构建新型强镇的管理模式和领导体制

行政组织结构走向臃肿是强镇扩权的伴生问题。经济强镇在扩权改革中得到了更多的政府编制名额，意味着行政流程的增加、办事时期的增长，并且给予部门之间互相推诿的理由。因此，政府机构应遵循扁平化的行政管理原则，按照大部门制的本质要求进行创新，实现职能转变与机构调整。

在部门分工上，可借鉴广东顺德区的大部制改革经验，合并删除冗余部门，减少政府层级，精简行政工作人员，由副镇长、镇务委员兼任镇下设部门的领导，实现部门领导直接参与决策，并且，在明确负责的决策部门后，在引入创新民主决策机制的基础上，建立系统严密的以党政首长为重点对象的问责制度，遏制“拍脑袋”等不负责任的决策现象；在人事制度上，可借鉴深圳的政府雇员聘用制度——聘任制公务员，激发公务员的工作热情和危机感。并利用网络、通讯等技术手段推广电子政务，优化行政治理。通过简化政府层级，简化工作部署流程，政府可以明确任务分工，提高个体行政人员的工作能力，推动决策的贯彻实施，提高工作效率，从而提升公共服务能力。

（四）培育民间组织，提高社会自治能力

在转型过程中只有政府自身的努力是不够的，公民、社会的参与也非常重要。通过培育和发展公民社会、壮大民间组织来实现公共治理权从政治系统向社会系统的部分转移和让渡，不仅有利于理顺政治系统与社会系统的关系，而且有利于达到转变政府职能、建设服务型政府的目的。

要实现经济社会双转型，很重要的一点就是公民社会是否有足够能力实现自治。具体来说，政府要培育公民参政议政的素质，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。如正确利用委托执法权力，致力于安全生产、环境资源保护、劳动和社会保障等方面的监督管理各项工作。通过壮大民间组织、合理根据不同公共服务项目的特点，在政府指导下实现公共治理权由政府向社会的逐步转移。这里不得不提的是盛泽镇在扩权中成立的市民服务中心的做法具有重要借鉴意义。其创新之处就在于将更多的行政事务下放给社区或者村，选择若干社区成立市民服务中心，作为街道办事处设立的行政服务机构，统一负责办理行政事务。这种做法让居委会、村委会不再受困于冗余的政治事务，回归原有的自治功能。

由于我国现阶段公民社会的发育不良，许多事务仍然需要政府的代理。因此，提高政府服务适应性的同时也要提高公民社会适应性，让公民社会有足够能力承接政府的转型。

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