摘   要：公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，但自其诞生以来却饱受质疑，对于其是否具有作为一门独立学科合法性的争议一直没有停止过。笔者认为一门学科之所以能作为一门独立的学科而存在，是因为其在研究内容、研究方法等方面有别于其他学科。本文将遵循这一逻辑探讨“什么是公共行政学”的问题。

关键词：公共行政学；合法性危机；研究内容；研究方法

一、公共行政学的合法性危机

对于公共行政学合法性危机问题的关注由来已久，诸多学者对其甚为重视，就造成合法性危机的原因进行了深入的研究和分析，以至于对于这一问题的探讨一度成为了公共行政学领域的一大热点。作为一名关注公共行政学前途的本专业学生，不得不面对这么一个问题----公共行政学到底是不是一门独立的学科？

许多学者认为公共行政学并不是一门独立的学科，只是政治学或是管理学等学科的次级领域，并不能独立地反映或是指导公共行政实践。这是因为，公共行政学与政治学、管理学有着极为密切的联系，并且公共行政学大量地借用了这些学科的研究成果。另一方面，公共行政学的研究内容非常广泛，涉及国计民生，遍及国家、政府、民众等方方面面，因此公共行政学在研究内容上与经济学、政治学、社会学、管理学等其它许许多多的学科有着交叉，并且在对这些内容研究的深度上，公共行政学往往还比不上这些学科，因此公共行政学是否能够树立自己作为一门独立的学科的地位，并且处理好与上述其它学科之间的关系，依然是一个悬而未决的问题。

我们在研究“公共行政学到底是不是一门独立的学科”这一问题之时，首先必须要明确一门学科之所能够成为一门独立的学科的条件。笔者认为一门学科之所以能够区别于其他学科作为一门独立的学科存在，乃是因为其自身在研究内容、研究方法等方面区别于其他学科。以下将遵循这一逻辑对这一问题进行分析。

二、公共行政学的学科立论基础

正如我们所知，公共行政学是由威尔逊创立的，发展至今已有120多年的历史了。1887年，威尔逊发表了《行政学研究》一文。在这篇文章中，威尔逊在分析了政治与行政存在差异的基础上，提出创立行政学的必要性，并初步建立了该学科的研究框架和原则。在威尔逊之后，古德诺于1900年发表《政治与行政》一文，进一步系统地阐述了政治----行政二分法。从此之后，政治----行政二分法成为了公共行政学的学科立论基础。

由此可见，在威尔逊创立公共行政学以及后人对该学科的发展的过程中，都遵循了上文我们提到的逻辑，要想创立公共行政学这一独立的学科，就必须将其与其它学科区别开来。正是因为公共行政与政治之间的联系太紧密了，所以自古德诺以来所有希望在公共行政学领域有所建树的人们都试图探究政治与行政的之间的区别与联系，尤其关注两者之间的区别，希望能从中找到公共行政学作为一门独立的学科的理论依据。

“威尔逊认为，‘行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使他们深深植根于稳定的原理之上’威尔逊的行政学思想是把行政从政治斗争中解放出来，专注于执行国家意志。这种强调行政目标客观性的价值取向与当时盛行的科学管理理论的技术理性相吻合，使其能够吸收科学管理的方法。古德诺阐发了威尔逊的观点，提出著名的政治----行政二分法，即‘政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行’。与此同时，德国的马克斯·韦伯提出了官僚制理论，试图将一种去人格化的理性的组织制度运用于一切组织；美国的泰勒从专业分工着眼对生产过程进行动作研究，提出标准化作业的观念，并努力推广其所谓的科学管理理论；法国的法约尔提出一般管理理论，认为管理理论不仅可以跨越组织类型的差异，而且可以先学习理论后进行实践。这一时期的行政学或相关理论研究都是致力于建构一门新的学科，都为政治-行政二分法提供基础理论支持。”[①]

三、公共行政学的研究内容

    根据上文的逻辑，公共行政学要想作为一门独立性学科而存在，就必须具有区别于其它学科的研究内容。而在这一方面，公共行政学恰恰饱受争议。那些质疑公共行政学合法性的学者们毫不客气地指出公共行政学缺乏统一的核心议题，也就是说公共行政学的研究内容过于分散。

    “纽南德指出，大量公共事务和行政的研究都无视过去的经验和研究，这导致今天该领域的研究基本上是乱七八糟的大杂烩。新的研究往往在当代问题中跳来跳去，建立在早期研究基础上的持久的后续研究仍不多见。他认为，公共行政领域最大的问题不在于早期的许多研究已经被透支，而是早期的研究工作甚至包括今天的研究往往被新的研究所忽略。”[②]

    确实如此，公共行政领域的学者们总是潜心地研究着自己感兴趣的问题，并且总是认为自己所关注的正是公共行政学的核心问题，然而事实却是沃尔多曾经形象地指出的“盲人摸象”现象，所有的学者都以为自己把握到了有关公共行政学这一头“大象”的核心问题，却只是摸到了其“腿脚”甚至“尾巴”而已，始终没有建立起一个统一的核心内容体系将这一领域内所有的研究联系起来。公共行政学的身份危机由此凸显，正如沃尔多所说：公共行政学正面临着无法就议题达成共识的“认同危机”，如果其一直不能就此达成共识，更将会沦为一个从属的科目。

  然而，笔者认为公共行政学并不会因其缺乏核心议题而丧失作为一门独立学科的合法性。公共行政学缺乏核心议题这一问题从另一个角度来看，也恰恰是其优势所在。它体现了这一学科的包容性，百家齐鸣、百花齐放、兼容并包，同时体现了这一学科自由开放、独立创新的研究精神，这也可以看作是公共行政学这一学科区别于其它学科的一个独特性的表征。

更为重要的是，虽然从表面上来看学术界到目前为止仍然没有就公共行政学的统一议题达成共识，但是究其根本，我们可以发现公共行政领域存在着一以贯之的理念，这一理念指引着大多数的公共行政研究。这一理念体现在学者们试图在民主责任感的框架下建立一种以对人类行为的实证主义理解为基础的理性行政理论。

经过以上分析我们可以看出公共行政学虽然没有形成统一的核心议题，但是在其独特的研究领域具有一以贯之的研究理念。

四、公共行政学的研究方法

是否具有有别于其它学科的独特的研究方法是检验是否能够成为一个独立的学科的又一个基本条件。如果我们无法为公共行政学以一个合适的方法论奠基，它就无法作为一门独立的学科而存在。因此，要想证明其作为一门独立学科存在的合法性，必须要有其研究、阐释其研究领域的独特方法。

对于社会中那些值得研究的内容，任何一个学科都可以从自己的角度对其进行研究，因此公共行政学并不会因为如前文中提到在研究内容上与经济学、政治学、社会学、管理学等学科在内容上存在交叉而失去其存在的合法性。关键在于作为一个独立的学科，公共行政学是否能够运用与其它学科不同的研究方法对其研究的内容发表自己独到的见解，做出无法被取代的的贡献，从而对公共行政实践进行指导。

考察西方公共行政学的发展历程，我们可以发现在众多学者的早期研究过程中，实证主义的量化研究方法被大量地采用。“这一方法倡导用法则化概述对事实进行解释、预测和控制，认为只有依循解释性模式的研究才是理性的，被视为是知识合法积累的主要甚至是唯一手段。”[③]实证主义的量化研究方法的广泛使用，使公共行政学研究的目的定位于技术价值或是效率价值，这使得公共行政学的目的偏向于技术理性和工具理性，缺乏对于目的理性的重视。由此，公共行政学受到了的质疑：量化研究方法的广泛使用会导致公共行政的根本价值沦为“效率至上”，这些方法论引发的对于公共行政价值的质疑再一次凸显了公共行政的合法性危机。

可幸的是，一些学者在对实证主义的量化方法进行严厉批判以及深刻反思的基础上，孜孜不倦地进行了极为宝贵的探索，实现了公共行政学研究方法的突破与创新。这方面的创新主要体现在现象学研究方法、批判方法、案例研究等非量化方法逐渐被一些学者引入到公共行政研究领域，此外还有一些学者尝试将量的研究方法与质的研究方法整合起来。这些尝试和探索具有极为重要的意义，研究方法的完善使公共行政学的合法性危机在一定程度上得到了削减。

五、结  语

  综上所述，虽然公共行政学自其创立以来就不可避免地受到了许多质疑，遭遇了合法性危机。但是笔者窃以为，随着公共行政学研究内容和研究方法的不断完善，这些质疑不足以撼动公共行政学作为一门独立学科而存在的地位。然而，学科基础尚不牢固，为促进公共行政学进一步的发展和完善，我们任重而道远。

参考文献

[1]江明修．公共行政：研究方法论［M］．台北：政大书城，1997．

[2]张康之．行政学研究什么［J］．北京工业大学学报，2002．

[3]李春成．公共行政的合法性逻辑辩驳［J］．长春市委党校学报，2003．

[4]马  骏,刘亚平．中国公共行政学的“身份危机”［J］．中山大学学报，2006．

[5]刘亚平．公共行政学的合法性危机与方法论径路［J］．武汉大学学报，2006．

[6]齐明山,王资峰，胡于凝．公共行政学内涵再定位——基于学科交叉视角的分析［J］．晋阳学刊，2009．

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