摘  要：预算信息公开是近些年政府改革的重中之重。传统思维宗把预算信息公开摆到了政府利益的对立面，认为信息公开仅仅是为人民监督政府，民众监督政府需要政府预算信息公开。这种思路否定了预算信息公开对于政府工作的帮助，局限了政府信息公开的意义，更不利于政府主动高效地完善信息公开制度。

其实信息公开有利于政府本身。本文将通过对信息公开三大优势的阐述，换一种思路思考政府预算信息公开制度，从政府的实际和利益出发，论述信息公开的“阳光财政”绝对是政府自主选择的最佳改革方向。

关键词：政府预算；信息公开；宏观调控；廉洁政府；政府效率

一、引言

公开性是现代政府预算的一个基本特征和要求。随着中国市场经济的不断完善，我国已初步建立起与社会主义市场经济相适应的预算管理制度，我国政府预算也进行了大部份改革。随着“阳光财政”的试行，我国预算管理制度将愈发向公开化、透明化深入推进。

（一）政府预算概念

所谓政府预算是政府就未来某一特定时期收支情况的安排，是政府调节经济的重要杠杆。政府预算涉及的内容与全体公民的切身利益息息相关。

（二）过往研究综述

学术界对政府预算信息公开方面的研究，大部分是基于政治层面，很少涉及技术层面，只强调理论层面的辩证，缺乏对实际问题做针对性解答，这有悖理论指导实践的宗旨。他们认为，“政府预算信息的性质应当界定为公共产品，应当最终向社会公众彻底开放“，“打破政府对预算信息的垄断

还公民以知情权是贯彻预算公开的原则,建立阳光政府依法行政的必由之路”。这类观点往往偏向政策口号或仅仅从人民切身利益出发，忽视了政府的主体地位，欠缺考虑政府对于预算公开可能存在的正当顾虑，以至于理论的成果并未能真正很好的指导实践，这是目前对于政府预算信息公开研究需要改进和加强的地方。

二、转换思路研究政府信息公开

其实，我国现阶段，中央政府在2008年5月1日正式施行《政府信息公开条例》，《条例》从宏观到微观对信息公开的内容予以了较为详细的规定，着实体现了政府致力于信息公开和发展民主政治的决心。同时各级地方政府也响应中央政策号召，陆续出台了地方性阳光财政的法规章程。政府的这些举动说明在“必须实行预算公开”这一层面已经达成共识。

（一）政府预算信息公开实践中出现的问题

然而，在实际推行公开预算信息的实践中，我们仍发现诸多不和谐的现象。比如2009年10月9日，一位来自于深圳的民间“公共预算观察志愿者”李德涛，曾向上海市财政局递交了市级部门预算公开的申请。几天后，他的申请被拒绝，理由是市级预算属于“国家秘密”，不能公开。再比如，2003—2007年全国政府决算信息就没有即时公开，直到2008年财政部才在其官方网站予以公开。很明显政府对于预算公开仍存在顾虑，担心国家机密被不法之徒，危害国家安全。

另外，每年各地的“两会”上，对政府财政预决算报告“看不懂”是一种普遍现象，代表们的抱怨越来越浓。概而言之，或是过于简单笼统，只报大账不报小账；或是专业术语太多，非财经专业的代表甚至连概念也搞不清楚；或是简单问题复杂化，过于生硬晦涩。这使得许多代表讨论时只能附和别人，表决时只能糊里糊涂地举手。其中2009年的预算报告里，外汇储备的收益显示为600多亿人民币，这个数字连国家发改委副主任张国宝都表示没有看懂，最后还是经中国人民银行副行长易纲解释方才明白。

可见，在推进信息公开的道路上，一方面政府对是否进行更深层次的信息公开存在顾虑，缺乏主动性。另一方面民众没有真正感受到信息公开的实效，违背信息公开的初衷。为了有效解决信息公开中出现的观念上的保守和方法上的偏差，我们需要颠覆传统思维，转换思路去思考：政府主动公开预算信息有何好处；政府预算信息如何使民众满意。

（二）政府信息公开

1.政府应该主动公开预算信息

政府为何仍频繁拒绝公布预算信息？究其原因，政府作为市场经济的主体之一，不可否认地具有经济人的特性，追求自身利益最大化。因此，寄希望政府主动接受监督和约束，无疑是有悖常理的。之所以政府缺乏公布预算信息的主动性，是因为政府仍未意识到公布信息对自身是有利的，而非被动的。

政府主动公开预算信息有利于加强宏观调控效果。通过“财政预算、决算报告”的公开，普通社会公众了解了政府目前政策导向，尤其是下一步的发展方向。公众可以因此顺应政府的规划，更理性地安排私人投资和生活，以期获得更丰厚的回报。举例说，如果政府预算表明来年会着重发展个体和私营经济，届时个体和私营经济者将会获得更多的政策倾斜和税收优惠，公众获取信息后会抓住发展的大好机遇，将人力物力投资到个体和私营企业，就有可能获得丰厚的回报。从另一侧面看来，政府通过预算导向，也能将社会资源都集中到政策最想集中的地方去，高效的实现经济的宏观调控。

我们说，预算信息公开绝不仅仅是义务。对于政府来说，更多的是一种权利。推行“阳光财政”实则为政府收到最大限度指引民众集中力量办大事的好处。因此政府应该积极把握这个平台，高质量的实行政府预算公开。

不可避免，存在极少数政府官员有意隐瞒 “腐败证据”，选择放弃预算公开。加上政府自行制定和执行《政府信息公开条例》，《条例》中规定政府拥有对信息公布范围的最终解释权，政府完全可以只公布有利于自身形象的预算科目，或是选择模糊处理“敏感”费用。这种“运动员当裁判员”的现状无疑对政府如实发布预算信息提出了更高的道德挑战。因此加快完善政府信息公开基本法律制度，尽早颁布《政务信息公开法》或者《政府信息公开法》是当务之急。笔者以为由人民代表大会制定《政府信息公开法》，从法律的高度制定信息公开的规则，既规范了“阳光财政”的秩序，使预算公开有法可依，又有利于政府澄清“既参加游戏，又制定游戏规则”的质疑，更好塑造廉洁政府的形象。

2.政府应该有差别地公开预算信息

毋庸讳言，一个国家的财政预算尽管相当于上市公司的“利润表”，但其涵盖内容更为宽泛，支出更为庞杂，因此每年呈现给民众和人大代表的预算报告，不可能事无巨细的一一列举。客观上，政府需要借助专业术语予以概括。但专业化是否就意味着不能“通俗易懂”，这显然值得商榷。

应该承认，很多专业化的东西，比如载人航天，比如尖端医学，只有业内专家们才懂，必然需要专业词语来进行解说。然而国家财政预算报告是涉及公共利益的事项，而不是科学工作报告。这类高精尖科学普通民众既无必要也不需要弄懂。民众最关心的就是财政每年钱从何来，又要花向何处，这类信息不涉及任何专业术语。应该说预算报告的最根本目的应该是更容易让民众“看得懂”，方便他们了解国家的收支状况，而不是相反。

同时财政预算报告是面向公众的一份财务报告，公众的知识背景参差不齐，其中既包括具有会计知识和财政素养的专业人士，也包括普通非专业人士。不同的社会受众，对于预算信息的解读能力自然也就不同；既包括沿海地区经济发达区域追求更高生活质量的民众，也包括还在为温饱打拼的内陆民众，不同经济、文化背景的民众，对不同预算科目的关注程度也存在差异。所以，在预算公开问题上，政府部门首先要想的不是应该公开什么，而是不同社会人群分别需要政府公开什么。

换一个思路想，如果政府预算让老百姓看不懂又或是不够看，那么政府就必须不断地、重复解释“难懂”的信息，无止尽地停留在过往预算的公布上，这是在做无用功。为了提升政府自身工作的质量和效率，政府更应该有的放矢地公开政府预算，按照受众的不同，设置不同的政府预算报告。对于具有专业知识背景的代表和学者，政府可以细化公布的预算科目，把详尽的预算信息一一公布。而为了使普通民众看得懂预算报告，在这一方面，境外有许多经验可鉴。美国政府向社会公布的预算信息，大到国防开支，小到官员的年薪，都设有简本和政策解释本，在书店完全可以买到，普通公民看起来一点不费力。香港2008年财政预算报告厚达千页，列出每个部门的开支预算，在网站上分门别类，民众可以选择自己关心的部分下载阅读，小学生都能看懂。我们政府在这方面应尽快与先进做法接轨。

除了对公开人群需要区别对待，对于具体公开的内容政府预算也需要差别对待。针对 “究竟是公开预算信息还是保护国家机密“的争论，部分学者提出“制约政府预算信息彻底公开的主要因素是国家保密制度”。

的确，政府预算信息与国家机密存在重叠的部分，政府也存在“一旦部分机密信息公开，有心人士会加以利用，危害国家安全”的顾虑。正如企业年报信息公开同样存在被竞争对手窃取信息的风险。在这一意义上，国家财政预算信息与商业机密是共通的。然而把国家机密与政府信息完全等同，有些武断。比如政府预算都具体投入到哪一些国防项目上，这既是政府预算信息，也属于国家高度机密，需要政府予以保密；而笼统的国防预算的总开支却不属于国家机密，可以向群众公开。就连美国等资本主义国家都将国防总开支向议院和国民公布。所以政府需要根据预算信息的不同分层次公布。

笔者认为，预算层次大致可以分为三类：政府预算基本信息、政府预算基础信息、政府预算机密信息。对于预算基本信息，它所涉及的多是政府预算中宏观态势和基本情况，完全可以由政府主动向全体社会大众公开；对于预算基础信息，由于是宏观数据的核心组成部分，数据庞大繁杂，可以由民众通过合法渠道申请，政府审批通过后予以有针对性的公开，其间产生的文印费用由个人承担；对于机密信息，政府需要严格保守秘密，不予公开。待机密信息保密时限过后，政府依然需要最终将信息向公众发布。那么政府接下来的任务就是细化界定各层信息的具体范围。如此一来不但可以高质量的提供预算信息，也可以尽责地完成保护国家安全的使命。此外，分层次公开预算信息还能够有效防止极少数官员试图打着“保护国家机密”的幌子，拒绝公开基本预算信息，为自己

“暗箱操作”撑保护伞的腐败行为。可谓是一举三得。

三、结论

预算信息公开不是套在政府身上的枷锁，也不仅仅是为加强民众对政府的监控。预算信息公开制度的改革可以帮助政府，充分利用民众心理高效宏观调控，减少行政成本；可以帮助政府扫清“暗箱操作”等无谓质疑，正面树立“人民政府”的形象；更可以帮助政府明确公布预算，省去重复解释繁杂信息工作，提高政府工作效率。

因此政府预算信息公开应该是政府自主选择的结果，而绝非过往所谓地被动接受。换一种思路思考政府预算信息公开，从政府的实际和利益出发，信息公开的“阳光财政”同样是政府最佳的改革方向。

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