摘要: 一个人之所以放弃自然赐予的自由状态并受制于我们现在所称的公民社会，为的就是谋求彼此间更好的舒适、安全与和平的生活，可以说是为了更好的维护自己的权利。对于一个政府来说采用以决策权力和行动决定完全保留最高管理者决定的集权，还是由宪法授予国家权利给不同的国家机构(部门)和不同的人民所执掌的分权,文章在二者之间主要分析分权在一定层面的利处。

关键词:分权; 集权 ;国家; 权利

中图分类号:    D909.249         文献标志码：A

前言

自然法把“造物主”这一概念植入到我们的大脑里，引导我们归向他。它是自然法最终要的一条，尽管不是第一条。在自然状态下，人应该想先有获得知识的能力，才可能真正获得知识。显然，人类最初的思想是无思辨性可言的：他应当是先想着如何保护自己的生命，然后才有可能去探索生命的起源。必然的，在这种状态下，人会觉得卑微，不会在意什么平等，更不会相互攻击，所以，自然法的第一条就是和平。但是在今天的物资精神高度发达的社会，人们的在意识方面会考虑的更多，应该和平是最基本的要求，人们考虑的更多的可能是自己的权利有没有得到做大的发挥，社会有没有呈现一种更加公平的状态。人类天生是自由、平等和独立的；没有本人的同意，不能剥夺任何人的权利，也不能使任何人受制于另一个人的政治权力。一个人之所以放弃自然赐予的自由状态并受制于我们现在所称的公民社会，为的就是谋求彼此间更好的舒适、安全与和平的生活，为了更好的维护自己的权利。从这个层面考虑，集权在一定方面上是存在严重的不足，分权制衡才却有一定的必要性。

一 分权制衡思想的发展历史

首先分析下分权制衡的发展历史，这应该要从柏拉图说起，虽然他钟情于哲学王的一人统治，但他也承认君主制、贵族制和民主制任何一种都带有腐败的根由，因此，可行的最佳政体是混合政体。可以说，柏拉图的混合政体含有分权制衡思想的萌芽。

亚里士多德也主张混合政体，还进一步分辨出每一个政体都具有三种要素：深思性要素、管理性要素和司法性要素。这对权利的三分论具有启发意义。亚里士多德其政体理论的重要之点，在于开创西方分权学说的先河，为以后提出分权制衡的理论奠定了基石。

在分权制衡的发展史中，最引人瞩目的应该是孟德斯鸠，他是第一个承认了司法部门的独立，从而完成了混合政体论向近代分权论的转化。且为防止政府滥用权利，提出了全面的三权分立论，完成了从“执行权”的传统用法中推出“裁判权”，把裁判职能与立法职能和行政职能并列，还把裁判权从议会的贵族院剥离出来，交给法院，同时还强调立法权与行政权的相互制衡，这便构成了孟德斯鸠分权学说的核心内容。他主张这两个机构彼此进行积极的制约，即掌握行政权的国王应享有对法案的否决权以制约议会；掌握立法权的议会应当拥有检查法律实施的权力和弹劾权，以制约国王。

奥斯本和普拉斯特里克在自己的专著《摒弃官僚制：政府再造的五次战略》中高度概括了分权化的三种途径：第一种是组织授权，即中央行政机构、立法机构、行政部门及高级政府通过废除强加于下一级公共组织身上的许多规章和其他控制来进行授权，将财政、采购、人力资源管理等控制权力下放，使各部门有了更多的自主权、独立性和其他权力来安自己的方式运作，真正的决定自己的成败；第二种是雇员授权，通过减少或废除组织内部的层级管理控制，并将权力往下推行至一线雇员；第三种是社区授权，将官僚机构的权利外移至社区。在现在社会民主制度下，大多数理论都是在原有三权分立制衡的基础上，新添了“第四种权利”的制约—公民社会对国家权力的制约。由于取消了对公民言论、集会、结社和出版自由等方面的种种限制，民间社团、利益集团如雨后春笋般涌现，并大规模参与政治；新闻媒体则越来越发挥出强大的政治监督力量；以及公民参政的直接民主和半直接明主形式的出现等等，这一切都构成了国家权力的强有力监督与制约。

从以上分权制衡思想的发展史中，我们可以清楚的得到结论:立法权、行政权和司法权由不同的人掌握。三权相互制衡，这是为对付政府腐败，维护自由、明主和法治而必须采用的政体。其实，当公民有必要的权利、灵活性以及适当的责任与激励时，他们可以利用自己的专长和判断力来履行其责任，且能帮助机构更好的利用雇员的聪明才智，并导致更有效益和效率的运行。

二 理论分析分权制衡的重要性

一个人放弃自然赐予的自由状态并受制于我们现在所称的国家，且社会中所有的人之间都是自由平等的关系，那么就可以说国家只不过是公民的代理人，在罗斯提出的委托代理理论可以得到印证，国家是代理人，公民自身是委托人，委托人与代理人之间的是一种对称的平等关系，它指向一个代理人能否按照契约规定的权限和委托人的意愿，来代替委托人采取行动。从实际来看，也可以这样更好的理解，政府是委托人，而政府执行部门(也包括民间的第三部门）为代理人，即政府为实现自己的目标而将提供某些公共服务的任务委托给非政府组织来承担，二者之间达成了一种相互依赖比较优势的分工，政府负责资金动员，第三部门则提供服务，二者的合作可以使双方各自发挥出自身的优势。这一举措的有益处还在于，政府可以提高效率降低成本，还可以利用已有的机构，节约建立新组织的架构和雇用雇员的成本。同时，还可以通过二者之间的协作较快的适应服务目标和服务受众的需求，并避免腐败浪费现象的出现。

根据委托代理理论，可以看到分工的益处，实际上用科斯的交易成本理论也可以分析，科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经营性契约的费用。成本也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。从科斯的交易成本的角度来看，政府通过把一部门职能下放，由执行部门（也包括第三部门）来承担，必然可以达到节约成本，以及遏制腐败的目的，其实这个道理是不言而喻的。

用理论分析了政府进行分权的重要性，政府把自己的权力适当的下放，这只会起到事半功倍的效果，而不会有所谓的权力的消弱一说。另外，政府把权力下放到第三部门，其意义不仅仅是说可以提高运作的效率，降低交易成本，遏制腐败，更值得关注的是可以解决当今世界的一大难题—就业。第三部门的蓬勃发展会提供更多的就业机率，在《全球公民社会》中，萨拉蒙向我们展示了他们的调查数据。在纳入调查视野的22个国家中，非盈利支出平均达到国内生产总值的4.6%，如果将这些国家的非营利部门比做一个单独的国家，那么它将成为世界第八经济大国，比巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙还要领先。这些国家的非盈利部门雇用了将近1190万全职工作人员，相当于这些国家最大私营企业就业人数总和（330万）的六倍多。非盈利就业占所有非农就业的近5%，占所有服务产业的10%，占所有公共部门就业的27%，这其中没将志愿者的贡献计入其中。[1]我们可以从数字中看到，非盈利部门的贡献是多么的巨大，规模速度是多么的迅速。

三 中国治道变革之路

近年来，“主权在民”的思想日益深入人心，美国的开国者在《独立宣言》中宣示：“这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这种权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇到任何一种形式的政府损害这些目的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。这新的政府，必须是建立在这样的原则的基础之上，并且是按照这样的方式来组织它的权力机关，人民看来那是最能够促进他们的安全和幸福的。” [5]美国的《独立宣言》在一定程度上是洛克在《政府论》一书中所倡导的天赋人权、自由、平等、私有财产不可侵犯、法治、分权、人民主权等理念的映射。可能从这一段《独立宣言》中我们看不到分权的影子，但是深思我们可以认识到：人人是自由平等，人人都有权利保护自己的利益不受侵害，而对于大到一个集团小到个人，如果掌握了所有的大权，必然会侵蚀到我们公民个人的权利，我们应该相信这句话绝对的权力造成绝对的腐败。

对于中国而言，以一种传统型的执政方式就是政治导向性的、权力集中型和带有相当大人治色彩的政治管理方式在共和国成立之后的前30年占了主导地位，但改革开放以后，明显的得到改善，使得政府管理朝科学化、民主化和法治化方向发展。表现在：各级人大作为最高权力机关对政府加强监督；人权状况和人权保护受到高度重视，2004年保护私人合法财产权、保护人权的条目被首次写入我国宪法；法制体系日益健全，国家管理朝着依法行政、依法治国的方向不断迈进；公民政治参与渠道日趋多样化和制度化，选举制度也在不断地完善，公民可以多方位的参与政治和公共管理，真正的在朝着以人为本的方向发展；按照“精简、效能、统一”的原则，相继进行了五次大规模的政府机构改革，政府职能转变取得一定的成效，政府正不断把应属于市场和社会的权力归还后者，因而政府治理的效率效能取得进一步提升；大力加强廉政建设，制定一系列的措施，严厉打击投机倒把的活动；推进干部人事制度改革，建构问责制政府。最近比较热的南京市共推公选政府人员，其实就是一个很好的例证，特别是采用电视直播让更多的普通人参与其中，使南京的“公推公选”在公开和透明上具备了开创性意义，是我国政治建设的一大转变。

虽然我国在公共管理方面的改革取得长足的发展，但是由于种种历史和社会的原因，还存在许多问题，突出的表现在：实质上党政一体化得高度集权体系还没有从质上得到转变，党政不分，以党代政现象依然严重；人治大于法治的情况还普遍存在，二者之间的矛盾更加愈演愈烈；由于集权主义的严重，造成腐败的滋长蔓延，在一定程度上侵蚀了民主政治的机体，并对党的形象造成不可估量的破坏；政府行为的自立性和自我服务倾向，背离了政府代表公共利益的目标，特别是地方保护主义的盛行；政府过分的追求GDP损害社会的公平，违背了政府追求诸如公平、公正、民主、服务等多元目标；以及公民政治参与渠道不通顺等等。在当今的社会中，如果政府真正的做到以人为本的公共服务型政府，政府官员真正的从思想上意识到人民是国家的主人，就不会出现如“你是为人民说话还是为党说话的”这种“可笑”的话语，从这句随意的话语中也可以从侧面反映出我国被权力集权思想侵蚀的严重性。

针对以上出现的问题，可以清楚地看到我国主要是集权主义严重，分权思想淡薄所引起的各种问题，那么首先就应该做好从集权政府到分权政府的转变，也就是做到分权制衡，其根本的宗旨就是要防范权力失控，防止政府蜕变导致专制独裁或暴政，从而保障公民的基本权利，保障社会健康有序的向前发展。在当今中国，分权政府主要意味着政府权力必须受制于人民的同意，并接受人大的制约和人民的监督，还要合理的划分中央与地方的职能与权限，使二者有机结合起来，提高工作的效率，要把权力适当的下放，下级组织和行政人员更多的参与决策的权力，发挥其主动性和责任性，切忌“包办一切”的管理模式；另外要实现从全能政府到有限政府的转变，主要是政府应该从它不应进入的诸多领域中退出来，意味着由市场提供那些能够以成本—收益计算的竞争性的物品和服务，打破政府的垄断，引入市场机制，由市场、第三部门和私营部门共同提供，更好的发挥其作用。

中国的国家权力机关不搞三权分立，但有必要借鉴资本主义发达国家分权制衡的制度文明，“依靠体制创新抑制腐败”，“建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制”，以防止权力的过分集中或滥用权力的可能；中国的政党政治不搞西方的两党制或多党制，但必须在坚持的同时，完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，使中国共产党始终是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队；中国不搞西方式议会民主和两院制，但必须坚持和完善人民代表大会制度，改善和完善选举制度，提高各级人大代表民意的程度；总之，要不断的在发展中探索最适合自己发展的道路，使我国要从根本上真正的建设以人为本的公共服务型政府。