摘要：义务教育长期以来都被普遍认为是典型的纯公共物品，但是近年来其公共性受到很大的挤压，呈逐渐衰微的趋势。义务教育公共性的衰微主要表现在两个方面：一是义务教育公共性的式微；二是义务教育公共性的流失。本文重点研究的是义务教育公共性流失的表现及其原因，并在此基础上提出几点对策。

关键词：义务教育；公共性；公共性流失；治理

一、义务教育公共性的内涵

   义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业①。从国内外的研究来看,义务教育作为一种公共事务，公共性是其本质属性,义务教育持久广泛的影响国家和社会公共利益，,已成为一种共识。日本学者藤田英典认为义务教育的公共性“是指保障社会再生产和继续存在的基本活动”

[1]。也有国内学者指出，义务教育公共性是指义务教育作为一种公共物品,由国家提供、组织生产、监督和管理,对教育资源进行权威性的公平分配,确保教育信息公开,允许公民和社会参与,尊重公民的教育自主权,保证最基本的教育质量,以实现国家与社会的公共利益［2］。笔者基本认同国内学者的定义，认为义务教育的公共性具有以下内涵：

   第一，教育机会的平等性。这里的平等性包括三个方面：（1）入学机会的平等性，在国家法律和政策规定的框架内，每个适龄儿童都有权利接受教育并且在选择教育机构时机会是平等的，任何机构和个人不能以任何借口设置障碍；（2）教育过程的平等性，学生在接受教育的过程中地位平等，享有在同等条件下接受同等水平教育的权利；（3）教育结果的平等性，学生接受教育的结果得到平等的对待，在学习评比和升学等借重教育结果的时候享有平等的权利。

   第二，教育主体参与的广泛性。义务教育作为国民教育的起点和重要基础，是整个国民教育体系的重要组成部分，是覆盖面最广的教育形式。义务教育开展的情况影响着公民个人的生活和社会的有序发展甚至整个国家和世界的未来发展，所以义务教育应当在各教育主体的共同参与下进行。

   第三，教育结果的公益性。朔州市副市长高厚曾指出“公益性是教育的本质属性，教育事业的本质是社会公益事业，义务教育是以国家权威和力量为保障的最基本的普及性教育，其公益性就更不容质疑[3]。”义务教育的顺利开展，可以提升国民素质，增强国家文化软实力，为国家发展和社会维稳奠定良好的思想基础，能够促进社会经济各部门的顺利发展。

   第四，教育信息的公开性。义务教育是公民委托国家提供的公共物品，“委托人” 公民拥有教育信息的知情权,并且有权对“代理人”国家提供的义务教育进行监督和激励，但由于持有信息的不对称增加了“委托人”公民监督的及时性、完整性和有效性，所以国家和学校应该将义务教育的重要信息公开,对公民负责。

二、义务教育公共性流失的表现及原因

   第一，教育机会不平等性日益严重。首先，同一地区不同教育群体之间存在不公平竞争的现象。由于不同家庭的社会地位、经济背景等有很大差异，不同教育群体所掌握的教育信息是不均等的，那些占有较多教育信息、获取信息便利的家庭的孩子在接受义务教育时更容易也更可能享受更高水平的教育，而教育信息贫乏的家庭的孩子由于信息的相对缺失就容易被“挤出”那些优质的教育资源，从而出现了“贵族”学校或者“富二代”“权二代”集中于重点学校的现象。其次，不同地区之间存在教育水平差距过大的现象。由于我国幅员辽阔，经济发展不平衡，地区之间、城乡之间的经济和社会发展的差距比较大，尤其是改革开放以来，这些差距进一步扩大，而地方教育很大程度上要依赖地方财政来发展，地方财政的巨大差距就必然带来教育投入、教育水平的差异，不同地区的学生受教育的水平也就差距悬殊，而地区间设置的教育壁垒加重了区域间学生受教育的不公平。再次，各类学校之间存在着不公平竞争的现象。我国通过教育评估验收等手段将承担相同职能的学校划分为不同的级次,然后在政策、资金、制度、招生、师资配备、教育设施上偏重于发展高等级的学校，这在特定时期特定的教育层次有效地推动了我国教育事业的发展，但是对于普遍性、大众性的义务教育层次，却在一定程度上造成了学校之间的不公平竞争。此外在市场机制进入义务教育领域后，不公平状况进一步加剧：一方面，一大批重点中小学或在市场竞争中处于优势地位的学校坐拥优质的教育资源，很受学生和家长的青睐，生源充足，从而使这些学校办学条件和办学质量日益提高；另一方面，那些非重点中小学教育教学资源极度匮乏，资金不足，师资力量薄弱同时引进困难，生源枯竭，在市场竞争中更显薄弱，教学质量每况愈下。

   第二，教育主体参与度不足。联合国教科文组织国际教育发展委员会曾指出“在制定和执行教育政策方面，在管理教育机构方面，让那些与教育工作有关的人们发挥更大的作用，这一点也许将被认为是合理的”[4]，然而目前我国义务教育领域公民的参与度是十分低下的。首先民间资源对教育领域的参与不足，由于政府在政策上倾向于支持公立学校尤其是重点学校，诸多行政干预打乱了市场自有的竞争秩序，客观上造成市场主体的不平等，加剧了市场的不公平竞争，从而限制了民间资本进入教育领域的积极性。其次，作为教育中重要一方的家长的参与不足，作为受教育一方的法定监护人，家长是代表学生作为教育的“消费者”存在的，家长对于义务教育的提供应当具有选择权、知情权和批评建议的权利，家长应该参与义务教育的重要决策，然而现实中一方面由于家长自身工作、受教育水平等方面的制约，另一方面由于学校在制度等方面的限制，家长往往是教育决策的接受者而不是参与者，这样在教育生产和消费的过程中就缺失了作为“消费者”家长一方的话语权。再次，教师对教育政策的参与不足，教师作为义务教育的重要实施者，深入教育的第一线，最贴近受教育的学生，对学生的教育需求也最了解，在教育政策的制定、教育制度的贯彻、课堂教育的实施、教育结果的使用等方面显然最有话语权，早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就明确指出“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”②然而时至今日教师对于教育政策的参与依然是有限的。

   第三，教育结果的公益性受到侵蚀，在市场化改革的过程中更为严重。首先，鉴于市场选择与公共物品之间存在着天然的矛盾，市场选择必然导致义务教育公共性的式微，如果缺乏合理的制度安排和适度的政府监督，市场选择的结果就可能造成义务教育公共性的流失，从而使义务教育公益性受损；其次，利用市场机制提供服务也会存在信息不完备和不对称的情况，义务教育的“生产者”

学校占有较完备的信息，基于“经济人”理性，追求私人利益而不是公共利益的最大满足，从而导致市场在提供公共物品和公共服务时产生“市场失灵”现象；此外，利用市场机制提供公共物品还不能完全排除垄断情况的发生。

   第四，教育信息公开工作不到位。首先，教育管理信息不对称。教育管理信息的不对称体现在招生市场的信息不对称，学校与上级主管部门信息不对称，学校与学生、学校与社会的信息不对称以及教育工作信息反馈的不对称等。其次，教育信息公开形式化。教育信息公开流于形式集中体现在教育网站建设上，目前的教育网站普遍存在“重网络、轻内容、轻服务、轻透明”的弊病[5]，在教育信息化建设中,信息资源关注更多的是与学生学习和教师的教学有关的一些资料,其他的学校、政府及其教育职能部门掌握的应向社会及时公布的与社会公众密切相关的那部分信息却没有或极少公开，同样的问题在实际的教学管理中也同样存在。

三、义务教育公共性流失的几个治理策略

   第一，充分发挥政府的主导作用。首先，加强政府的宏观调控，增加对贫困落后地区的教育扶持力度，加大对贫困地区的资金投入，改善落后地区的教育条件，鼓励大学生到边远地区任教，提高贫困落后地区的教育水平，同时鼓励教育条件优越的地区对贫困落后地区实施一对一的帮扶，从而缓解地区教育水平的巨大差异；其次，强化政府监管力度，严格约束各办学主体的行为，杜绝教育信息占优的教育主体对优质教育资源的不合理侵占，及时制止学校实施的一系列的歧视性的教育措施，保障公民受教育权利的公平；再次，出台相应的法规、制度，营造公平有序的竞争环境。

   第二，鼓励支持引导私人资金进入义务教育领域。义务教育的公共性并非就是义务教育只能由政府来提供，私人部门进入义务教育领域也是十分必要的。一方面政府决策具有时滞性，政府提供义务教育会滞后于社会的发展需要；另一方面由政府垄断提供义务教育会导致“寻租”行为的滋生；此外政府作为义务教育的单一主体容易使义务教育陷入资源不足的困境。个人或社会团体介入义务教育领域，有利于引入资金改善办学条件、扩大义务教育的覆盖面和改进义务教育公平状况，形成有序的竞争环境，贴近社会需要及时改革，从而使义务教育的公共性更显突出。当然政府应当为私部门进入义务教育领域创造良好的竞争环境，实施优惠的税收政策等措施鼓励个人或社会团体投资义务教育领域，采取必要的监控引导市场化的义务教育良性的发展。

   第三，注重引导公民积极参与。公民参与是确保义务教育公共性的重要前提，也是增强义务教育公共性的重要途径，公民参与可以确保义务教育利益平衡机制的实现,有效防止义务教育资源过度向部分地区、部分群体积聚，导致边远地区、弱势群体享有的教育资源萎缩的现象发生。公民参与最主要的是参与义务教育的决策,各级政府建立和完善正规的利益表达机制和渠道，科学制定公民参与义务教育决策的程序和方式，重大义务教育制度的制定要鼓励公民特别是社会弱势群体有制度化的参与，充分考虑公民的诉求，积极解决公民提出的问题，慎重考虑公民提出的建设性意见。此外,引导和鼓励公民参与义务教育阶段学校的举办(包括投资和捐资)，监督各项义务教育政策的实施和各级义务教育主管部门的政策行为。

   第四，教育信息公开透明。教育信息公开化是现代教育改革的基本趋势,可以确保公民的民主参与权和义务教育信息的知情权,使教育行政从封闭走向开放、公开、透明,便于社会和公民的监督;同时也可以有效遏制教育腐败、加快各类教育职能部门民主建设、推动我国教育事业持续、快速、健康发展。在义务教育政策的重大决策和政策执行中，必须增加信息的透明度，及时向公民公布各项政策信息，充分尊重市场主体的利益诉求；同时，建立民间监督机构，加强对义务教育政策执行的监督和评估，以充分保障义务教育公共性的实现。

   在市场化的背景下，随着个体办学和社会办学的展开，教育形式多样化越来越明显，义务教育的公共性趋向式微，但这并不意味着义务教育的公共性会逐渐淡出，相反随着民间资本的注入，市场竞争秩序的日益完善，义务教育的覆盖范围会越来越大，义务教育的水平会越来越高，义务教育的公共性也会越来越凸显。义务教育公共性面临的主要问题是在市场化的进程中由于资源配置不合理、政策执行不到位等带来的公共性流失问题，当今世界各国的义务教育都由政府主办，各国政府都积极制定相关的政策措施解决义务教育公共性被不合理的侵蚀的问题。所以说公共性是伴随义务教育的整个过程的，不管教育改革如何深入，政府都必须保证义务教育的公共性，严格监管，积极引导，及时解决公共性流失的问题。

参考文献：

[1] (日)藤田英典.走出教育改革的误区[M] .张琼华,许敏,译.北京:人民教育出版社,2001.

[2] 郭凯. 公共性与义务教育公共性述评[J].广州：恭州教育学院学报，2009(2).

[3]高厚.必须始终坚持义务教育的公益性方向[J].太原：山西政报，2005(4).

[4]《学会生存一教育世界的今天与明天》[M].华东师大比较教育所译.上海：上海译文出版社,1979:197.

[5]刘颖斐.我国教育信息公开存在的突出问题及其对策[J].教育研究，2007(1).

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