摘要：“上有政策，下有对策”是我国行政政策执行过程中一种常见的现象，实质是政策在制定与执行过程中，其制定者与执行者是在进行一场利益的博弈。这涉及到双方各自范围内、视野内的利益。而分析这一现象的原因主要应从两方面展开：上级政策是否科学合理地制定，以及下级对策在执行过程中是否达到政策原有的目标，也即行政决策与行政执行问题。

关键词：行政决策；行政执行；行政监督

一、行政决策对“上有政策，下有对策”现象的影响

行政决策过程是主体有目的、有意识地构建行政行为的过程。在这过程中，人们都会受到各种理性、非理性因素的影响，并以理性因素为主导。行政决策对行政执行的影响又分为以下三个方面

（一）行政决策的正确性

行政决策必须是正确且合理的，而行政决策是否合理关键在于这一决策是否切实可行。制定出来的政策要符合客观条件和要求，目标要符合客观工作水准与实际情况，同时也要针对现实中存在的问题，并力图得以解决。决策必须要符合社会发展的客观规律，符合广大人民群众的根本利益，既能促进社会发展，又能给人民带来利益。决策的正确性还包括对在行政执行环节所需要和所拥有的资源的考虑，行政执行需要充足的资源，包括各种人力、物力、财力的支持。

（二）政策的明确性

决策作为人们构建的一种决定性的行政行为，必须是明确清晰的。明确性即指决策方案本身和决策目标是具体明确的，决策在执行环节中的措施与步骤也是明确的。这是行政决策的关键之处。决策明确性的重要性，首先体现在行政执行过程中要求下级对上级决策的理解要准确无误，不同层级的执行机构对政策理解的差异会在很大程度上影响到行政执行的效率。当一些表意不明确的政策颁布执行之后，政策执行者出于对自身利益的自然考虑很可能会将这些政策从有利于自身或所在组织利益的角度来理解执行，进而尽最大可能为自己谋私利。

（三）决策的稳定性

决策的稳定性指行政决策在相对一段有效期之内的稳定状态。行政决策的执行主体对上级政策的认同度直接决定这行政决策是否稳定。执行主体对决策的认同态度可以在一定程度上减少行政决策的执行成本，促进上级决策的进一步推行。因此行政决策是否稳定在行政执行的过程中起着至关重要的作用。由于行政决策中对社会资源及各阶层利益进行了权威性的分配，这一特点要求决策必须要有稳定性，朝令夕改的决策会导致参与资源分配的不同目标群体由于参加时间不同而面对着不同的政策与方案，从而导致了行政决策存在较大几率实效的结果。

二、行政执行对“上有政策，下有对策”现象的影响

如果决策是科学合理的，但仍然存在“上有政策，下有对策”的现象，则就应该分析行政执行的原因了。行政执行是实现决策目标的中心环节，是检验决策质量的重要标准，是后继决策提出与制订的重要依据。行政执行过程中涉及很多主体，受到诸多因素的影响，主要有如下三个：

（一）执行主体

执行主体对上级决策的认同度与专注度，以及执行主体的执行水平都直接影响着行政执行的效果。公共选择理论认为：行政决策是对社会资源和各阶层利益的分配方案，并且具有权威性，那么作为“经济人”的执行者在很大程度上会针对自身或组织利益进行执行，都不可能做到完全的价值中立，这也就导致了政府内部性问题。所以上级部门制定的决策要使行政执行主体在一定程度之内根据具体情况做出适应与调整，满足现实所需的执行弹性，从而使得决策的执行过程中由于人为造成的偏差能够尽量减小。但是也正因为行政决策制订的弹性，执行者在执行过程中趋利行为也会更普遍。

（二）目标群体

目标群体即行政执行直接面向的对象，包括各利益团体等。行政执行的另一关键即在于目标群体对行政决策采取何种态度。只有目标群体对决策有一种认同感，并且认同程度越高，那么行政决策的执行过程也就越顺畅，行政执行也就越容易成功。反之，行政执行就会失败；目标群体只部分的接受，也会加大行政执行的难度。

（三）行政监督

   任何一项政策的执行都离不开严格的监督体制。同样，行政监督制度也在一定程度上影响着行政决策是否能够顺利高效地执行。由于前文所述，出于对行政执行主体可能遇到的客观情况的估计以及执行难度的考虑，上级的行政决策都具有一定的灵活性，同时默许行政执行在一定的范围之内可以做出结合实际情况的调整，这也有利于行政决策的更好贯彻。但同时行政决策的执行主体作为“经济人”，有为自身和组织利益谋利的可能性，同时这种谋利行为也有很强的隐蔽性。这种天然的漏洞，只有通过行政监督才能够得以补足，同时通过对行政决策的监督与控制，并且加强对行政执行的管理。这也需要我们建立一套行政决策监督机构得以遵循的标准对行政执行进行监督检查，确保上级决策能够顺利实行，将出现的问题尽量提早解决。在我国当前体制下，行政监督的主体主要包括：立法机关、司法机关、行政机关等，同时党也有对相关部门的监督权。当前公众的民主权利进一步完善，大众传媒作用进一步增强，他们在行政执行过程中的监督作用都是其他监督主体无法替代的。无论是李启铭在大学撞人高喊“我爸是李刚”，还是西安大学生药家鑫撞人并拔刀致死一案，我们在这其中都可以看到民众与大众传媒的重要作用，甚至可以说是直接推动了整个案件的进程。由于行政执行可能会通过行政、经济、法律等不同的手段，我们就需要根据执行过程中所采用的具体手段来分别分析监督。只有行政执行过程充满正义与公平，才能够提高民众对行政决策的认可度，也才能构建和谐的社会秩序。

参考文献：

[1]谭英俊.试论构建有效的公共政策执行机制［J］.四川行政学院学报，2004（4）:9-12.

[2]宁国良.论公共政策执行机制问题［J］.求索，2004（6）:71-72.

[3]陈振明.政策科学［M］.北京：中国人民大学出版社，1998.303-304.

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