摘要：城市公共交通作为公共物品，具有社会公益性和非营利性，带有一定的福利性质。政府作为公共物品的提供者，在其中起着举足轻重的作用，承担着重大职责，而我国城市公共交通暴露出来的一些问题，在一定程度上反映了政府责任的缺失。本文从政府职责出发，分析我国城市公共交通存在的问题，并从政府的视角寻找解决问题的建议和对策，希望能对城市公共交通问题的解决有所裨益。

关键词：政府职责；城市公共交通；问题；对策    

城市公共交通是指在城市及其郊区范围内，为方便民众出行，用客运工具进行的旅客运输。作为城市经济社会活动的“动脉”和“纽带”，城市公共交通在发挥城市功能，促进社会、经济、文化和科技发展等方面起着十分显著的作用。另一方面，城市公共交通是城市建设的一个重要方面，是城市基础设施之一，是社会生产的第一个环节，具有公益性、服务性等特点。城市公共交通的完善、配套设施和谐程度决定着城市各项功能的发挥程度。

作为公共物品，城市公共交通具有公益性和非营利性，带有一定的福利性。政府作为公共物品的提供者，在其中起着举足轻重的作用，肩负着重大职责，而我国城市公共交通暴露出来的一些问题，也在一定程度上反映了政府责任的缺失。本文从政府职责出发，分析我国城市公共交通存在的问题，并从政府的视角寻找解决问题的建议和对策。

一、我国城市公共交通的现状与问题

（一）城市公共交通发展缓慢

在我国，许多大城市公共交通在运营效率、经营管理和服务水平等方面存在较多问题，总体上城市公共交通发展缓慢。在2004年，全国城市人口中每万人拥有公共交通车辆8.4标台，而公交车辆的运营速度不足10ｋｍ／ｈ，并且公共交通管理技术水平很低。目前，我国大城市交通控制管理和交通安全的现代化设施很少，而由于基础设施明显的不足使交通事故居高不下。此外，国际上已经开始使用信息化、智能化的公共交通管理系统，而在这方面我国基本上还是空白。所以在整体上，我国城市公共交通发展缓慢，公共交通发展总体滞后，亟待改善提高。

（二）整体的城市公共交通发展战略缺乏

对政府部门而言，城市公共交通建设是一项决策性很强的系统工程，是个很大的挑战和考验。当前城市公共交通出现不少问题，一个重要原因就是缺乏科学的具有长远眼光的整体城市公共交通战略和规划，城市公共交通的管理工作往往顾此失彼、前后失调，投入虽然不小，但收益不大。

（三）优先发展城市公共交通的国家政策没有得到真正落实

早在2005年以来，我国先后发布了《关于优先发展城市公共交通的意见》(国办发[ 2005] 46 号)等一系列文件，正式确立了“公交优先”发展的战略思想，为优先发展城市公共交通指明了方向。

城市公共交通在服务群众出行、改善人居环境、促进城市可持续发展等方面发挥了重大作用。但总的来说，目前我国城市“公交优先”政策还没有得到真正落实，公共交通发展总体滞后的局面还没有根本扭转。“优先发展城市公共交通”政策没有被真正落实的一个重要表现是：用于发展公交客运的投资与社会集团购置自用客运车辆的投资比例倒挂，也就是一个城市基础设施投资占国内生产总值的比重以及公交投资占基础设施投资的比重失调（联合国推荐的是前者为3%-5%，后者为14%-18%，目前达不到这一水平），这造成了城市公共交通滞后于城市经济社会的发展。

（四）城市公共交通建设与发展资金短缺，政府财政补贴不到位

近年来，虽然有的城市公交企业通过产权制度改革等形式引进了一定数量的社会资金，但由于我国公交行业的法规不健全、政策不明确以及公交场站、车辆等基础设施投入较大等原因，所需资金仍大于筹集到的资金，公交车辆无处停放、公交车辆陈旧等问题在许多城市非常普遍，城市公共交通建设与发展资金短缺的问题凸显。

而政府作为公共物品的提供者，对公交服务企业应有一定的补贴，但在这点上缺位。有的城市对公交车辆、场站建设等公交基础设施的投放越来越少，而要求公交服务企业承担的月票、免费乘车等社会公益责任却不变甚至越来越多，诸如学生月票享受半价、残疾人及老年人免费乘车等社会公益服务职能等。此外，公交公司开辟线路、确定班次及运营时间必须满足群众需要，票价调整又由政府严格控制，而一些边远的小线路客流量少亏损严重又不能关停，这都造成了企业的政策性亏损。而在油价高涨的今天，政府在税收、燃料油供应方面没有出台必要的优惠政策。

有的城市对城市公共交通政策扶持和财政支持力度不够，把城市公共交通完全当成市场化运作的行业，无视城市公共交通建设与发展资金短缺的问题，片面强调推向市场，视作“甩包袱”，给予公交企业的补贴支持是不够的。

（五）城市公共交通民营化经营体制与公共交通公益性的矛盾凸显

在社会主义市场经济的今天，公交行业的民营化浪潮也由来已久，但走得并不顺遂。2003年，作为国内首例市州级“城市公交整体民营化改革”，十堰市“公交民营化”一开始就受到了各界的广泛关注和高度赞誉，被赋予了“标本”意义。但在后来五年的实践中，企业亏损日益严重，职工待遇下降。2008年4月，十堰市委市政府决定收回十堰市公交集团公司的城市公交特许经营权，十堰公交民营化改革宣告失败。

而在全国其他地方，也有类似案例。重庆、安徽合肥、湖北黄冈、湖南长沙、江苏南京等地原来推行民营化改革的公交事业也大都清退民营资本，回归国有经营。这充分表明了城市公共交通行业民营化经营体制与公共交通公益性的矛盾凸显。

公交行业民营化经营追求利润，必然具有营利性和逐利性；而公共交通作为公共物品，具有社会公益性和非营利性，带有一定的福利性质；这两者之间有着显而易见的矛盾。公交事业由政府主导时，存在效率低下、服务差、民众满意度低等问题，但民营化后，又要防止企业一味追求利润而伤害社会公共利益，这是城市公共交通面临的严峻的问题。

二、从政府职责看应对我国城市公共交通问题的对策

（一）加强公共交通立法建设

近二十年来，我国城市公共交通取得了巨大的发展，但城市公共交通的立法还相当滞后。目前，除了建设部颁发的《城市公共交通车船乘坐规则》等几个法规外，尚无一部比较完整权威的公交法规。这使得公交行业的管理体制、运营机制、公交规划、场站建设、财政补贴、优惠政策等得不到明确和落实，极大地阻碍了城市公共交通事业的发展。同时，由于法规不健全、执法依据不足，也给依法管理城市公共交通带来了很大的难度。因此，政府部门要进一步加快城市公共交通立法，为统一管理、依法管理城市公共交通奠定坚实的基础。

（二）加强政府对城市公共交通的统一领导

政出多门会严重影响工作效率。由于城市公共交通涉及到城市几乎所有的部门，必须坚持政府对城市公交的统一领导，杜绝多头管理，在中央统一政令的前提下，由市政府成立城市交通委员会，统一制定城市交通发展战略，集中指导和推进体制改革、统筹集资融资等城市公共交通建设工作，把现有城市公共交通管理机构与计划、物价、财政、税务、土地等部门的职能与职责协调好，明确规定职责与权利范围，保证重大交通决策的制定和实施，使科学、具有长远眼光的整体城市交通发展战略得以实现。

（三）全面落实优先发展城市公共交通的国家政策

“公交优先”是解决城市交通问题的有力途径，“公交优先”政策的实质是百姓优先。“公交优先”政策具体措施有：首先，确立优先发展城市公共交通的原则。一政策优先。在投资、税费、补贴等经济政策上给予倾斜，积极扶持城市公共交通的发展；二规划优先。编制好城市公共交通发展规划，并将其纳入城市总体规划，在规划时要优先考虑公共交通用地和设施，给城市公共交通发展留下足够的空间；三道路优先。应给予公共交通优先通行的权利，提高城市交通的运行效率。在交通量大的路段，可设立城市公交专用通道和港弯式的停车场，在十字路口公交车辆优先通行，在单行线上设立公交车辆专用通道等；四场地建设优先。在旧城改造、新区开发等规划建设中，应同步配套建设公交场站，使公交服务能及时延伸到这些地方，满足交通运输和市民的出行的需要。其次，优化升级城市交通发展结构。打击摩的、麻木、残疾人车辆载客等非法运营，特别是应限制私人小汽车的发展，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，私人小汽车进入家庭是时代发展的趋势，但由于城市道路建设远远落后于城市人口的急剧膨胀，因此必须根据城市道路的容量和人流量及时采取调控手段，特别是限制高峰时段小汽车在市中心地区的通过量。最后，要进一步完善财政税收措施，增设小汽车使用道路成本费或使用税，运用经济杠杆发挥宏观调控作用，引导民众更可能多地使用公共交通工具，积极支持大运量城市公共交通的发展。

（四）建立科学合理的财政支持和补偿机制

政府管理部门要制定优惠的财税经济政策，减轻公交企业的税费负担，弥补城市公共交通建设与发展资金缺乏，建立规范的财政补偿机制，对国有公交企业因价格因素造成的政策性亏损应给予全额补贴，对因公交企业承担社会公益性和完成政府指令性任务所需要的资金应给予财政补贴。另外，政府还应加大对公共交通场站、车辆等基础设施的投人，确保城市公交的建设与发展。

至于公交财政资金来源问题，关键是要建立新的公共财政专项投入机制，可采用发行企业债券、建立公共交通发展基金、税费减免等形式。此外，政府应拓宽对公交政策性亏损补贴来源的渠道，建立促进城市公共交通发展长期稳定的资金来源。

（五）采用混合型的城市公共交通民营化模式

公交民营化改革的大方向是正确的，不能全盘否定，关键是要找到合适的公私合作方式，化解城市公共交通民营化经营体制与公共交通公益性的矛盾。我国公交改革现有两种截然不同的模式，一种是北京的全额补贴模式，另一种是香港的市场化模式。目前，全国绝大部分城市既不可能像北京市政府那样能够拿出巨额财政资金补贴公共交通，又不可能像香港那样拥有那么成熟的条件，即公交客流相当集中、有着全世界最高的公交搭乘比例（89%）、且公交民营化措施较为成熟和完善。因此，我国绝大多数城市公交改革的理性选择应该是综合北京和香港城市公交改革的做法，将两者的经验结合起来，具体情况具体分析，灵活采用“混合型模式”的公私合作的契约型治理方式。因此，在对公交民营化改革模式的安排上，不能单纯选择一种模式主导改革，而应具体问题具体分析具体对待，实行公私合作治理，即所谓的“混合式模式安排”。

“混合式模式安排”的具体做法是：根据公交线路的公益程度与赢利状况确定公交运营主体的产权比重，从而整体规划、区别对待。政府将公交经营权交由民营企业负责并不是完全不管，当“甩手掌柜”，也不是随意的粗放式管理，让其自生自灭，而是在政府职责的范围内进行一般的宏观管理和关键部分的精细化管理，如承包内容的确定和营运过程的规制制定须与城市发展计划、城市交通战略规划及公交线路规划配套实施，明确政府财政支持范围和力度，并将具体细节条款写进合同中，明确政府和民营主体各自的职责所在，约束双方的行为，对于今后合同实施后的集体监管环节也能有据可询。

三、结语

城市公共交通是城市基础设施的重要组成部分，是城市交通的大动脉，具有公益性、服务性等特点，在城市经济建设和人民生活中起着举足轻重的作用。因此，城市公共交通作为一项与城市建设、人民生活息息相关的基础产业，政府部门要积极应对，促进城市公共交通良性发展。公交建设是民心工程，关系我们每一个人的切身利益，尤其是中下层民众的利益，政府要履行好职责，建设一个更方便快捷的城市公共交通。

参考文献：

[1] 梁萌．城市公共交通发展问题与思考 [J].现代商贸工业，2010（24）.

[2] 徐亚华，冯立光．公共交通优先发展现状及战略规划[J].交通运输工程学报，2010.

[3] 柴芳．浅析城市公共交通政策性亏损与补贴 [J].公用事业财会，2010（24）.

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