乡镇一级财政,作为乡镇政府中一个比较综合性的经济职能部门和财政体系中的最基层环节,应当在促进农村经济发展、巩固农村基层政权建设、推动农村社会各项事业起步和完善财政体系建设等方面，行使重要职能、发挥积极作用，但长期以来积累的巨额负债和收支赤字，严重影响了其职能作用的发挥。因此，各级党委政府应予以高度重视，按照积极稳妥的基本思路，采取得力措施，迅速扭转乡镇财政工作的不利局面。通过审计实践，现就县区乡镇财政负债状况作如下分析与思考。

一、负债形成原因

乡镇负债形成的原因多种多样，既有经济发展缓慢、财力薄弱，也有开支的随意性和不规范导致的浪费；既有工资、教育、道路、水利建设和增资等刚性财政支出过大，也有财政管理体制方面财权和事权不对称留下的缺口；既有投资决策失误背上的包袱及其他历史遗留问题，也有乡镇机构臃肿，冗员过多增加开支的因素。

（一）从收入来看，财政体制缺陷使乡镇财政处于困难

首先，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。自1994年实行分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应该由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。其次，缺乏规范、透明的转移支付制度。目前，我国各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付方法，相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助的多少没有明确的严格的事权依据，难以排除拨款的随意性，这在很大程度上加剧了乡镇政府获取可支配财力的困难，致使乡镇政府收不抵支现象十分突出。

（二）从支出来看，来自上面的压力以及管理监督不到位，进一步加重了乡镇财政负担和运行困难

一是达标评比项目繁多，加大了行政成本，其中一些不切实际的资金配套，更是捅大了乡镇财政支出缺口。二是“三乱”导致乡镇债务加大。乡级唯上的各级、各部门都可强制向乡镇推销各种零杂，但积少成多，也在一定程度上加重了乡镇财政负担。三是政府职能未能及时转变，政企不分，盲目上项目，导致乡镇负债累累。四是对乡镇干部政绩考核办法不科学、不全面，加剧了乡级干部决策行为的短期化，一些急功近利的政绩工程，导致乡镇负债日增；五是乡镇财政管理职能弱化，财务管理混乱，收入上的“跑冒滴漏”与支出上的挥霍浪费交织在一起，导致资产流失，加重了财政负担。

（三）从资金的使用方向上看，乡镇负债的原因可概括为五个方面

1．资产性负债

主要是指乡镇政府在无资本金或较少资本金的情况下，通过以财政收入作为担保来获取贷款以满足新建企业，或对原有企业进行扩张或技术改造所产生的负债.

2.基础设施型负债

主要指乡镇政府通过以财政收入作担保来获取贷款以满足改造辖区内基础设施（主要指公路，灌溉排水设施等）落后状况对资金的需要，或者在自身无资金的情况下，通过订立合同，允许企业或个人先垫付资金进行辖区基础设施建设，并承诺在一定时期内予以回报所产生的负债；行政事业型负债。主要包括两方面：一是指乡镇政府拖欠的行政机关和事业单位的工资；二是指乡镇政府拖欠的办公建筑工程款项；集团消费型负债。主要指乡镇行政机关和事业单位拖欠的招待费、差旅费、交通费等；垫税型负债。是指乡镇政府通过征税的方式并不能完成区政府下达的税收任务，迫于压力，不得不通过其他方式来垫付能够完成税收任务所剩差额。

二、化解乡镇负债的建议

（一）进一步深化改革，完善乡镇财政管理体制，把乡镇财政建设成机构健全，制度配套，管理科学，体制合理，职能优化的一级财政

1.推广、完善“分税制”财政管理体制，建立“分级负责，分灶吃饭，分散决策，自求平衡”的分税体制和运行机制，促进提高乡镇政府当家理财、发展经济、培植财源、加强征管的积极性和创造性，逐步淡化“等靠要”观念。

2.进一步明确界定区、乡政府职能，本着“财权与事权相统一”，“权责利相结合”，“兼顾县区、乡镇两级利益”，“动力与压力相结合”的原则，合理界定乡镇财政的收支范围，真正体现“乡财乡理，乡事乡办”，“人、财、物相随”，使乡镇政府真正成为有职，有权，有财力的政府，发挥其管理公共事业和发展区域经济的综合协调能力。

3.合理确定乡镇财政管理体制的有效期限，稳定县区乡之间的财政分配关系。一是党委政府领导任职的有效期限应尽量与乡镇人大的一届任期相衔接，这样可以有效地防止由于对体制的顾虑而产生的短期行为，使乡镇政府在运筹其施政方略，实现其任期目标的过程中有相对稳定的财政管理体制作为保证。二是在确定体制时应采用科学、合理的方法，深思熟虑，瞻前顾后，慎重决策，具有适当性和一定的超前性，预见性，避免因体制本身的缺陷而引起的朝令夕改。三是在执行体制的过程中，应有健全的预算调整制度作为配套措施，当乡镇政府的事权发生变化时，在稳定体制基本框架的前提下，通过预算指标调整来进行平衡。

3.按照“总体设计，分步实施”战略，建立完善过渡期县区乡两级财政的转移支付制度。其一，过渡期转移支付的指导思想应当是兼顾公平和效率，力求公正、合理、规范，因此要综合考虑乡镇之间的利益存量、赤字规模、增收节支潜力等因素的差别，既要避免“鞭打快牛”，又要体现对贫穷落后乡镇的照顾。其二，鉴于县区本级现实与潜在的赤字巨大，增收潜力小，缺乏进行纵向调节的条件，因此调节方式应以横向均衡为主。其三，改进一般性转移支付的技术方法，避免出现新的利益分配扭曲。其四，财政、税务、计划、统计等部门要提高税基、国民经济发展指标的统计、会计核算质量，为转移支付制度的建立与执行提供准确可靠的数字依据。

（二）加强管理，挖掘增收节支潜力，实现财政资金的良性循环

1.大力加强财源建设，壮大乡镇财政实力。其指导思想应该是：以市场需求为导向，以提高质量效益为中心，积极推进“两个根本性转变”，因地制宜，合理规划，取向效益，兼顾速度，正确处理好资金投入与政策引导的关系，充分发挥乡镇财政职能作用，不断拓宽理财领域。

2.加强预决算管理，刚化预算约束。一是按照财政统一管理各种财政性资金的要求，乡镇财政应把当年的一切收支都按照预算的“统一性”和“完整性”原则，纳入预算统一管理。二是预决算的编制必须实事求是，真实完整，收入要打足，支出要打紧，并得以严格执行。

3.强化财政支出管理，规范有关开支标准，进一步加强乡镇财务建设。

(1)牢固树立“量入为出，收支平衡”的观念，勤俭办事业，在保证工资和必要的办公经费的基础上，从紧安排各项支出。

(2)统一乡镇财务，设置一本账，在此基础上，制定统一开支标准和管理制度，从“松散性”管理过渡到“集中型”、“制度化”管理的轨道上来。

(3)控制人员编制，降低人头经费在财政总支出中的比重。区乡两级都应强化“效益财政”意识，合理配置人为资源，做到以最低的投入取得最大的效益。作为区一级，在控编问题上应充分考虑到乡镇目前的财政状况，尽量减轻乡镇的人员负担。作为乡镇本身，应主动推行劳动人事领域的相关改革，做好干部分流工作，实现人员从管理领域到生产领域的合理转移。

(4)坚持“三个结合”，节约公用经费开支。一是坚持计划与制度相结合，推行计划有章可循。各乡镇都应根据各自的工作需要和财力可能编制财务计划，根据实际情况和节约原则制定经费审批制度、车辆管理制度、会议费和招待费等管理制度，并把两者有机的结合起来。二是坚持民主理财与资金审批制度相结合，建立一般干部、财会人员与单位领导之间相互监督的制约机制。三是坚持管钱管物相结合，树立管钱管物并的理念，要做好安全保卫工作，教育干部自觉爱护机关财物，确保单位财产物资的安全与完整。

(5)规范开支标准，杜绝滥支行为。一是严格使用专用资金和专项经费，做到到面到项，真实可信。二是统一各乡镇的奖金、福利、津补贴的开支范围和标准，禁绝巧立名目，各行其是。三是对经费支出的“三子”（车子、机子、筷子）等重点问题，要加大控制措施。四是重点抓好建筑工程项目的监管，杜绝未批先建，少批多建现象，不仅要严格落实招投标制度而且要对工程支出跟踪问责，从项目落实、工程概算、预算到资金拨付、工程实施、验收使用惟及决算拨付各个环节把好关。

(6)清理往来款项，盘活现有资产。一要建立责任制，坚持谁经手，谁负责回收，对其中因客观、历史原因造成的呆死账（如“三提五统”经费等）及时进行处理。二是对长期占用公款的干部个人借支，要坚决收回，拒不归还的，要追究纪律责任。

（三）完善约束机制，加强监督检查

1.建立领导责任制度和民生决策制度。各乡镇要建立化解负债领导责任制度，“一把手”要承担起第一责任人的职责，积极探索消赤减债的对策措施。要建立完善有效的政府公共建设项目决策机制，对政府举债行为设定一个公开透明的程序，做好负债项目的可行性论证工作。

2.完善考评机制。上级党委组织部门要把消赤减债工作作为一个重要内容，纳入对领导干部的工作考核中，对任期内消赤减债工作成绩显著的，优先提拔重用。

3.搞好协调配合，加强外部监督。相关部门要进一步贯彻落实国务院关于清理“三乱”的有关要求，严格控制对乡镇的不合理摊派，要充分考虑乡镇的承受能力，减少一些流于形式却又劳民伤财、收效甚微的达标升级活动，对一些建设项目的资金配套要求，要坚持实事求是，顾及乡镇的财政财务状况。纪检监察部门要从严肃党纪政纪的高度，建立完善政府债务问责制，如有违规担保、盲目举债，搞所谓“政绩工程”，“形象工程”造成损失浪费或因工作失职，造成无法按期还本付息而带来恶劣社会影响的，要严肃查处，另一方面，要加强经常性的检查，防止出现由于债务危机而导致的政府“寻租”，转嫁负担的行为。组织部门要会同纪检监察和审计机关，严格执行对乡镇领导的经济责任审计，坚持“先审后离”，“先审后任”。要求乡镇领导在其经济责任审计过程中，将财政财务管理与消赤减债工作作为一个重要内容写进述职报告，以便审计人员逐项核实。审计机关要在加强财政财务收支审计的同时，积极探索事前审计和效益审计的路子，充分发挥审计机关对乡镇债务的外部监督作用。

参考文献:

[1]苏明.财政理论研究[M].北京:中国时代经济出版社,2005.

[2]何隆德 .农村改革解读[M].湖南: 湖南师范大学出版社,2007(8).

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