扶贫到户是开发式扶贫的永恒主题。扶贫就是扶穷人，有劳动能力的贫困户是开发式扶贫的首要对象和落脚点。为了研究制定扶贫到户相关政策，近年来，笔者调查了2007年以来实施或正在实施整村推进的重点贫困村363个和村内部分扶贫对象，对贫困人口的收入、消费、劳动力素质和需求等情况进行了抽样摸底，对扶贫项目资金到户情况进行了问卷调查，听取了贫困乡、村干部群众的意见和建议，并形成本文，以期为改进新十年扶贫工作提供理论和实践依据。

一、开发式扶贫对象基本情况

共有48个县（其中重点县24个）填报了贫困户基本情况调查表。经汇总得出，各地调查或访谈开发式扶贫对象47672户、168799人，其中劳动力83648人，有关情况如下：

（一）贫困男性青壮年劳动力占比较大。接受调查的贫困劳动力中有男性46245人、占55%，女性37403人、占45%，男性劳动力比女性高出10个百分点。劳动力中16-18岁9335人、占11%，19-40岁31352人、占37%，40-60岁33580人、占39%，60岁以上11160人、占13%，青壮年劳动力占一半左右。

（二）贫困劳动力健康状况堪忧。贫困劳动力中身体健康的有50216人，占60%；残疾6418人，占7.7%；体弱多病20904人，占25%；身患大病6110人，占7.3%。对上述数据分析得出，约40%的劳动力健康状况堪忧，多病往往是他们贫困的重要原因之一。

（三）贫困劳动力受教育程度明显偏低。贫困劳动力中文盲或半文盲18000人，占21.5%；小学文化34344人，占41.1%；初中文化25646人，占30.7%；高中（中职）文化5250人，占6.2%；大专及以上文化仅408人，仅占0.5%。也就是说，小学文化及以下的劳动力占62%以上，这表明贫困户劳动力文化素质明显偏低。                                    

（四）贫困劳动力以务农就业为主，收入来源较单一。贫困劳动力中从事第一产业的57772人，乡内从事第二、三产业9813人，乡外从事第二、三产业15954人。就其收入而言，贫困户户均年家庭收入4061元，其中务农收入2263元，占55.7%；务工收入1298元，占32%；其他收入500元，占12.3%。以上数据表明，贫困劳动力以在家务农为主，务农收入是贫困户的主要收入来源。

二、开发式扶贫对象享受扶贫项目资金情况

（一）产业扶贫资金到户比例不高。三年来，有20920户、占43.9%的贫困户享受到种苗提供、科技服务、资金支持等产业扶持政策，将这些支持折算成现金，户均享受1755元的产业扶持项目。如果按照单年平均，每年则只有14.6%的贫困户享受产业扶贫项目资金。363个村中，有1518户、3.2%的贫困户参加互助金合作社，其中有981户用互助金发展生产，户均211元；有2498户、5.24%的贫困户获得小额贴息贷款，户均贷款9217元。这说明，目前的产业扶贫项目大多采取免费提供种苗、科技服务等办法，资金支持占很少的一部分，贫困户发展生产资金“瓶颈”还没有大的突破。

（二）超过50%的贫困户享受培训政策。三年来，有13224户、占27.7%的贫困户享受转移培训政策，共有22581人、占27%的贫困劳动力参加转移培训，并实行转岗就业；有24446户、占51.3%的贫困户享受实用技术培训政策，共有40313人、占48.2%的贫困劳动力参训。由此可见，要真正实现“户均转移一个劳动力和每户有一个科技明白人”的目标，任务还比较艰巨。

（三）近三分之一贫困户实施扶贫搬迁。三年来，有2881户贫困户实施搬迁扶贫，占应搬迁农户的32.2%。其中，重点县搬迁2614户，占应搬迁户的38%；非重点县搬迁267户，占应搬迁户的26.3%。很显然，重点县搬迁户数和占应搬迁户的比例明显高于非重点县。

（四）“一建三改”到户率低。三年来，实施“一建三改”的贫困户12299户，占贫困户总数的25.8%。其中，重点县完成“一建三改”9626户，占28.3%；非重点县完成2670户，占19.5%。这些数据显示，大多数贫困户没有享受到“一建三改”政策，其人居环境自然难以改善。

（五）四成贫困户安全饮水达标。三年来，随着“安饮工程”的实施，有19928户、占41.8%的贫困户饮上安全卫生水。其中，重点县有13867户、占40.8%的贫困户安全饮水达标；非重点县有6061户、占44.3%的贫困户安全饮水达标。

（六）社会保障到户水平逐步提高。三年来，共有41111户、占86.2%的贫困户参加新型农村合作医疗；享受农村最低生活保障的贫困户13787户，占应保贫困户的68.6%。贫困户社会保障水平虽然有较大提高，但值得注意的是非重点县应保贫困户享受低保的比例为80.3%,贫困户参合率为96.7%,分别比重点县高24个百分点和15个百分点。

据调查分析，目前享受到各类扶持政策的贫困户不到50%。有的贫困户多年得不到扶持，长期处于赤贫状况；有的贫困乡村至今还没有享受到扶贫政策项目支持，处于整体贫困状况。

三、扶贫到户需要关注解决的三个基本问题

（一）认识问题。一是在扶贫资金使用上，不同人存在不同想法。县上干部希望搞工业项目和财源建设；乡村干部希望搞基础设施和公益项目；条件好的家庭希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目；贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业。而贫困人口往往缺少话语权，一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义反映他们个人的意愿。上述现象在各地不同程度地存在，导致许多扶贫项目背离贫困人口而去，结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。二是认为搞扶贫到户会增加基层工作量，存在畏难想法。扶贫到户项目涉及到千家万户，程序复杂，工作繁琐，需要做大量思想政治工作和具体的组织实施工作，工作量非常大。再加上现有扶贫到户项目成功率低，而且从某种程度上来讲，搞扶贫到户是对相关部门权力和利益的剥夺，是一种自我加压。基层干部普遍认为搞扶贫到户吃力不讨好，存在着较为严重的畏难情绪。三是认为搞扶贫到户难以显现政绩，存在可搞可不搞的想法。一些地方领导干部对扶贫到户工作缺乏足够的思想认识，认为只要把地方经济搞上去了，依靠“涓滴”效应，贫困户的温饱和脱贫问题也就顺利解决了，往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上。对扶贫到户工作认为政绩难显现，存在着可搞可不搞的想法，依然停留在一般的如春节“送温暖”的形式上，忽视了对贫困户的持续关注和能力开发建设。澄清上述三种认识问题，是推进扶贫到户工作必须解决的首要问题，要把思想统一到中央和省委的重大决策上来，使各级干部对扶贫到户入心入脑，增强工作的自觉性和主动性。

（二）对象瞄准问题。在扶贫成本较高而扶贫资源相对稀缺的现实背景下，要解决好贫困人口的温饱和脱贫问题，必须把有限的扶贫资源重点用于对贫困户的扶持。因此，搞清扶贫对象有多少、在哪里，显得尤为紧迫而重要。去年，我省搞了一次“两类人口”调查摸底。从各地上报的情况看来，重点县贫困发生率高达32.27%，单就这一贫困人口规模，有限的扶贫资源不可能传递到大多数贫困人口身上。当务之急仍然是把扶贫对象搞准，落实到户、落实到人，并在此基础上建立起科学的瞄准机制。

首先，要根据扶贫资金总量和扶持标准确定切合实际的贫困人口规模。可以考虑借鉴江苏等省份做法，根据统计部门收入水平分段和贫困监测情况，确定扶贫标准和扶持规模。在界定控制发生率的基础上，贫困户分类可以按照“五保低保户、开发低保户、开发户”进行一级分类，再依据贫困户的贫困程度进行二级分类。

其次，建立贫困人口动态与静态相结合的管理机制。所谓动态，就是贫困监测随时跟踪贫困人口的数量、结构和收入等方面的变化，反映工作进展情况。所谓静态，就是建档立卡对象一定五年基本不变，扶贫到户工作不间断跟进，考核扶贫绩效不再简单地用减法，看贫困人口减少多少；而是更多地用加法，看贫困人口收入增加多少，生活改善多少。

第三，要确定扶贫到户的时序进程目标。据2009年建档立卡情况显示，湖北省共有开发式扶贫对象143.8万户（2008年底）。如果按照每户帮扶2000元这一低扶持水平估算，全省总共需要投入直接到户资金28.76亿元。如果分五年时间将所有贫困户扶持一个轮回，则每年需投入直接到户资金5.75亿元。显然这笔投入单靠财政扶贫资金是远远不够的，对贫困户的资金扶持实行全面启动、平均扶持、同时推动，也是有很大的难度的。这就要求我们采取多元化的投入方式，更多地发挥小额贷款、互助资金等生产资金的作用。同时，也要求采取分期启动、分批扶持的方式，合理确定时序进程目标。

（三）专项扶贫如何“专”的问题。据各地调查反映，当前扶贫到户工作难度大，主要有两个原因。一是扶贫部门在当地属于弱势部门，对扶贫开发项目资金安排缺乏话语权。二是扶贫项目在扶贫到户方面不够“专”，财政扶贫资金成为基础设施建设等项目的“搭头”。这一呼声虽然有“争权”之嫌，但也从一个侧面反映了扶贫工作有弱化、被遮掩取代的倾向。解决这一问题，必须从“专”字上做文章。

首先，应当强化扶贫部门对专项扶贫的履职职能。各级党委、政府应当从政治的全局的高度，把关注民生、维护农村贫困人口这一最大弱势群体的利益，放在突出位置，为扶贫部门创造良好工作环境，使其能够真正代表政府履行专项扶贫职能。必须重申和明确：专项扶贫项目专门针对贫困人口，财政扶贫资金专门服务于专项扶贫项目。扶贫部门应当按照《湖北省农村扶贫条例》赋予的职责，依法做好扶贫项目规划、管理、实施等工作。

其次，必须解决扶贫项目设计缺陷。现行扶贫项目的设计存在两大缺陷：一是项目投向的模糊性。扶贫项目的申报、立项和备案，没有严格区分哪些是区域减贫项目，哪些是扶贫到户项目，只是泛泛地要求要扶贫到户、扶贫到人。其结果是项目资金只是突出了扶持区域发展，难以到户到人。二是项目资金的补助性。现行的扶贫项目建设资金都是补助性的，对地方和贫困户有整合资金资源和自筹的要求。资金补助对区域性减贫项目尚可，但对扶贫到户项目则有较大的弊端。由于贫困户拿不出自筹部分而被放弃，其结果是扶贫项目难以真正直达贫困户，背离了扶贫的初衷。为此，必须对核算现有扶贫项目建设成本，合理设置目标，科学制定标准。

三是必须正确处理好专项扶贫与部门扶贫的关系。科学划分专项扶贫和部门扶贫工作重点、范围、方式，实行二者有机结合。专项扶贫要围绕贫困户增收脱贫，注重帮助贫困户发展当家产业、提高基本素质，科学规划到户项目，合理分配扶贫资源。当前，尤其要发挥专项扶贫在扶持贫困人口、推进能力建设中的主力军作用。部门扶贫要更加着力推进公共服务均等化、加快改变贫困地区基础设施条件的落后面貌。省里应当明确规定，整村推进和片区开发中涉及的水、电、路、讯、校、医等由相关部门各负其责，决不能用财政扶贫资金“打补丁”。

四、改进扶贫到户政策措施的若干设想

能力不足和提高能力的机会缺乏，既是贫困的基本特征，更是贫困的主要成因。要缓解和消除贫困，必须以帮助贫困户“提高基本素质、发展基本当家产业、改善基本生产生活条件、维护基本尊严”的“四基本”为途径，坚持改革制度、多管齐下、标本兼治、综合治理，着力推进贫困户能力建设工程。

（一）优化扶贫资金使用结构

在建立财政扶贫资金正常增长机制的同时，调整和优化资金使用结构。建议财政扶贫资金用于基础设施建设的比重（不含以工代赈资金）降到20%以内，重点用于支持贫困户发展特色产业和提高基本素质，要安排更多资金通过项目直接扶持贫困户，并且明确规定，到县的财政扶贫资金中，用于扶贫到户项目资金不少于50%（不含省列专项到户项目），充分发挥财政扶贫资金扶贫到户的作用。

（二）完善专项扶贫到户政策

1、提高重点工作到户水平。雨露计划、产业化扶贫、扶贫搬迁等重点到户扶贫工作，要进一步完善机制，使贫困人口直接受益。

扶贫部门实施雨露计划，要组织乡村对贫困户的培训需求进行入户调查，登记造册；有计划地对贫困户安排培训指标，填写申请表，发放“培训券”。要根据贫困户培训需求，开展送培训指标、送选学菜单、送就业岗位、送补贴政策“四送”到户行动。为减轻贫困户参加技能培训的经济负担，短期培训实行全免费，长期培训在不与国家资助政策重复冲突情况下，实行扶贫再补贴，直接补到人头。

发挥产业化扶贫龙头企业对贫困户的带动辐射作用。在产业化扶贫的链条中，企业和农户属于不同的利益主体，“企业+农户”模式框架里，贫困农民一般处于劣势。贫困农户发展产业，要借龙头企业这条“船”与市场接轨。龙头企业享受的扶贫贷款，必须明确和量化其扶贫社会责任。扶贫龙头企业的产业基地应主要建在贫困村，覆盖70%以上的贫困户，统一提供种苗、技术和产品收购服务；要优先吸纳安置一定数量的贫困劳动力到企业就业；收购农副产品，对贫困户要给予保护或优惠。

扶贫搬迁必须是一方水土养不活一方人的贫困村，补助对象必须是建档立卡贫困户。各地可根据搬迁户的贫困程度确定不同的补助标准，确保向最贫困的搬迁户倾斜。研究和完善各类相关政策资金整合、叠加使用办法，提高补助标准，明确建房要求，确保贫困户搬得了、住得好、能致富。

2、扩大小额扶贫贴息贷款到户规模。逐步增加财政扶贫资金用于小额信贷贴息的比例，放大扶贫资金的使用效益。允许各县市根据扶贫到户的需求，自主确定小额信贷规模。完善小额信贷担保方式，降低贫困户贷款“门槛”。提高贴息标准，使贫困户不再承担利息负担。积极探索贫困户借款、公司承贷承还的“公司+农户”的模式。改革贴息方式，吸引那些基层网点多、服务质量好的金融机构承担小额信贷工作，为贫困户贷款提供方便、快捷的服务。

3、完善互助资金扶贫到户途径。扩大贫困村互助资金试点。按照“民有、民管、民借、民还”的原则，在金融机构难以延伸到的贫困村，注入一定的扶贫资金，与农户共同出资，建立农村生产发展合作互助资金。互助资金要首先覆盖贫困户，并保障其享有收益权和优先借款权。贫困户入社的基准互助金，可由到村的财政扶贫资金承担。

（三）发挥行业扶贫政策入户作用

1、完善农村贫困人口生活救助制度。按照应保尽保的原则，逐步提高农村低保准入标准和补助标准，完善与农村扶贫标准的并轨对接机制。将因生存条件恶劣等造成生活常年困难的持久性贫困户，全部纳入低保政策范围。实行对临时性贫困户实行应急救助，帮助他们解决眼前困难。

2、落实农村贫困人口教育资助政策。建立和完善教育资助制度，确保农村贫困人口受教育权利。巩固“普九”成果，确保每一个农村贫困户子女都能完整地接受九年义务教育。出台支持农村贫困户子女接受高中以上全日制教育的补助办法，完善贷款助学方式。落实对中等职业教育学校在校学生学费减免和生活费补助政策，进一步加大对贫困户子女就读中职学校的资助力度，尽早实行全免费。

3、研究和制订贫困人口参加新型农村合作医疗的优惠政策。完善新型农村合作医疗制度，努力提高“参合率”，让农村贫困人口充分享受医疗制度改革成果。对农村贫困人口参加新型农村合作医疗的，个人自筹费用实行免交，免交部分由县（市）财政解决；费用报销比例提高10-20个百分点，具体比例由各地根据财力自行确定。实行新型农村合作医疗制度与大病救助制度的有效衔接，对农村贫困人口全面实行大病救助制度。

4、农村贫困户参与部门共建项目实行减免政策。各县（市）在本级新增财政扶贫资金中，单列扶贫到户补贴与奖励资金，专门用于贫困户参与部门共建项目如电网升级改造、沼气、自来水、村组公路建设等需要自筹部分的补偿与奖励，以及用于对贫困户发展特色产业和增收项目的扶持与奖励。有关部门依职责制定和实施行业发展规划时，要充分考虑贫困地区、贫困人口的承受能力，最大限度减少配套和自筹比例，最大限度提高投入支持额度。

5、完善“一对一”的党员干部帮扶贫困户办法。在继续推进“1321”帮扶贫困村工作机制的基础上，动员党政机关党员干部与贫困户“结亲”，实行“一户一策”、“一对一”帮扶。落实“三帮一扶”措施，即帮助转变思想观念、帮助制定脱贫致富规划、帮助提高素质能力，扶持建起一项当家产业或致富项目。各级党委、政府要将组织党员干部帮扶贫困户作为一项应尽的责任和义务，纳入工作责任制管理范畴，实行定期考核，不脱贫不脱钩。

（四）健全能力建设到户工作机制

一是建立扶贫到户的运行组织机制。完善扶贫资金项目公示制度，将确定的项目资金和享受政策的贫困户名单张榜公示，接受群众监督；研究加强各项政策服务到户的办法，确保资金项目直接到户，党员干部帮扶到户，跟踪问效、咨询服务到户。推进和落实扶贫到户，是各县（市、区）人民政府和扶贫办的主要工作职责，需要县乡政府组织动员相关部门和乡镇、村组、基层党员干部力量，形成一个以县（市、区）政府为主导、扶贫与相关部门配合、农村基层为实施载体的扶贫到户组织保障机制。

二是制订到户规划。按照规划到户、责任到人的原则，自下而上制订村、乡（镇）、县（市）扶贫到户、能力建设规划。村级到户规划是县、乡规划的基础，要在县、乡政府领导下，吸收贫困户广泛参与的基础下，以贫困村为单元分别制订。村级规划要有明确的减贫目标及进度安排，要有分户扶持项目和实施步骤，要有“一对一”的党员干部帮扶贫困户措施。县级政府根据省下达的贫困户扶持计划和资金筹措情况，在平衡乡、村到户规划的基础上，形成县级到户规划。要根据规划，将各类扶持项目、优惠政策制作成扶贫到户“项目政策菜单”，直接提供给纳入当年扶持范围的贫困户，由贫困户在帮扶干部的指导下自主选择一至两个项目和各种优惠政策。

三是建立扶贫到户工作的考核评估机制。考核评估机制可以考虑围绕贫困户自身发展状况和帮扶政策落实这两个层面进行。评估贫困户自身发展状况，主要内容和指标包括综合素质、生产生活条件、产业发展、收入状况等方面；考核帮扶政策落实情况，内容包括帮扶规划执行、入户扶贫措施落实、政策和资金到位等情况。

四是建立社会动员机制。充分发挥各社团组织和各类市场主体等社会扶贫力量的作用，鼓励公司、企业与贫困户建立参与开发利益分享机制，引导社会各界开展多形式的扶贫济困活动。加大扶贫宣传力度，通过举办“扶贫活动日、表彰会”等方式，彰显帮扶单位、个人的先进事迹，营造全社会共同关心、全力支持扶贫开发的声势和氛围。

投稿要求：

1.内容要求：坚持正确的舆论导向，遵循新闻传媒规律。有自己独到的理论见解，或独特的实践做法。

2.摘要：用第三人称写法，不以“本文”、“作者”等作主语，应是一篇能客观反映文章核心观点和创新观点的表意明确、实在的小短文，切忌写成背景交代或“中心思想”，100－200字为宜。

3.正文标题：内容应简洁、明了，层次不宜过多，层次序号为一、（一）、1、（1），层次少时可依次选序号。

4.正文文字：一般以4000字符为宜，正文用小4号宋体，通栏排版，每版平均2000字符。

5．基金项目： 获得国家基金资助和省部级科研项目的文章请注明基金项目名称及编号，按项目证明文字材料标示清楚。

6．作者简介：姓名（出生年- ），性别，民族（汉族可省略），籍贯，现供职单位全称及职称、学位，研究方向。

7. 来稿请注明作者电话、E-mail，收刊人及详细地址、邮编。

8．其他：请勿一稿两发，并请自留原稿，本刊概不退稿。

投稿邮箱：2191974423@qq.com;       2191974423@qq.com（注明投稿刊物名称）

咨询QQ：1911365536;         2191974423

咨询电话：0571-28069909（咨询时间：周一至周六 9:00--17:00）

网址：www.shjbjb.com

欢迎咨询供稿，并诚招各大高校代理约稿人！

注：本杂志社会根据版面安排适当编辑文章内容，作者如不同意论文被修改，请来搞注明。如有基金项目支持，请注明基金项目编号。