摘要：本文研究了中国教育资源投入的总量不足和城乡失衡。与其他许多国家相比，中国教育资源投入明显不足。有限的教育资源在城乡分配中农村地区严重偏低，在三级教育体系中初等教育分配严重偏低。中国教育资源投入的总量不足与城乡失衡已影响到了社会的全面发展。
关键词：教育资源；城乡教育；失衡
一、教育是可持续发展的关键
当前，世界经济正从农业经济、工业经济进入知识经济时代。在知识经济下，教育是人力资本形成的最重要的途径。当今世界，几乎所有国家都把教育发展和人力资本开发作为国家社会经济可持续发展的关键支持系统和重要组成部分，作为增强综合国力、国际竞争力的核心问题和重大战略决策。
自20世纪50年代末60年代初，西方各国为促进经济快速增长，一直寻求分析探讨促进经济增长的各种因素。人力资本理论创立者舒尔茨指出，教育是一项生产性投资，其结果可看作资本的一种形式；改善穷人福利的决定性生产要素不是空间、能源和耕地，而是人口质量和知识的增进；劳动者所拥有的人力资本知识和技能，既是经济增长的结果，又是经济增长的原因。
教育不仅可以提高劳动者的劳动生产率，还可以促进产业结构从低级到高级的不断优化。根据罗斯托的经济发展理论，经济发展过程从起飞前的传统社会，依次经历各阶段后才实现经济发展。在传统社会中，农业所占比重最大，人力资本对经济的贡献最小，经济增长主要依赖劳动力数量的投入；在起飞阶段和工业化阶段，工业在国民经济中所占比重逐步增大，对人力资本的要求逐渐提高，人力资本对经济增长的贡献也逐步增大；在后工业化阶段，服务业在国民经济中所占比重最大，对人力资本的要求最高，人力资本对经济增长的贡献也最大。
二、中国教育资源投入长期以来严重不足
目前，中国教育发展水平还明显低于发达国家。2003年2月公布的《中国教育与人力资源问题报告》中指出：在发达国家和新型工业化国家中，接受过高等教育和中等教育的人口所占比例较高。如美国和韩国，25—64岁人口中具有高中及以上教育水平者的比例分别占87％和66％。其中，接受过高等教育的人口比例分别占35％和23％。相比之下，中国2000年25—64岁人口中受过高中及以上教育者只占18％，受初中以下教育者占8.2％，受小学及小学以下教育者比例高达42％。每百人中受大专及以上教育的人则不足5人。世界银行2002年的报告已经为我们敲响了警钟：发展中国家和经济转型国家的教育尚未能给知识创新作好充分准备，在高度竞争的世界经济中“正处于被进一步边缘化的危险中”。
下表1、表2分别是“1995年教育公共支出占GNP比重”和“各级政府教育投资开支状况”。从表1可以看出，以1995年为例，全世界平均教育公共投资占GNP的5.2%，中国只占2.5%，不到世界平均水平的一半。从表2可知，20世纪90年代初期到中期，中国公共教育投资比重大约在GDP的2.5%徘徊。从90年代中期以来教育公共投资占GDP比重逐渐上升，在2001年达到GDP的3.1%。但仍然低于经济发展水平。
表1 1995年教育公共支出占GNP的比例（单位：%）
全世界平均
5.2
中国
2.5
菲律宾
3.0
中国台湾
4.1
印度
3.3
马来西亚
4.7
新加坡
3.0
巴基斯坦
2.8
土耳其
2.2
韩国
3.7
埃及
4.8
墨西哥
4.9
巴西
5.1
阿根廷
3.8
美国
5.4
日本
3.6
加拿大
6.9
德国
4.8
前苏联
3.5
波兰
5.2
匈牙利
5.3
资料来源:【美】詹姆斯·J·赫克曼，《提升人力资本投资的政策》，复旦大学出版社，2003年。
近几年来，在广大学者及社会有识之士的呼吁下，在2006年10月中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》文件中才勉勉强强规定教育经费投入必须达到财政收入的4%，但这个比例实际一直没有达到。即使按财政的4%投入，我们的教育经费国家投入还是远远少于发达国家及很多发展中国家的按财政投入的比例。
表2 各级政府教育投资开支状况（单位：亿元）
年度
政府财政拨款
GDP
教育开支占GDP百分比
1991
618
21618
2.9%
1992
729
26638
2.7%
1993
868
34634
2.5%
1994
1175
46759
2.5%
1995
1412
58478
2.4%
1996
1672
67885
2.5%
1997
1863
74463
2.5%
1998
2032
78345
2.6%
1999
2287
82068
2.8%
2000
2563
89468
2.9%
2001
3057
97315
3.1%
资料来源: 【美】詹姆斯·J·赫克曼，《提升人力资本投资的政策》，复旦大学出版社，2003年。
三、 教育资源投资城乡严重失衡
长期以来，中国实行的是一种确保工业发展、确保城市发展的制度安排。城乡在社会就业、社会保障、教育投资等方面实行的是不同的制度安排，各种经济资源严重向城市倾斜，教育资源更是城乡严重失衡。造成城乡教育差距逐年拉大，时至今日，由于农村教育投资长期不足，使得农村劳动力人力资本十分低下，造成了今天的二元劳动力迁移就业比较困难。
（1）中央财政预算内教育经费在三级教育中分配失衡
在分级办学的教育财政制度下，中央政府的财政预算内教育经费的绝大多数都投向了高等教育（参照表3）。这种过分偏向高等教育的做法至90年代末并无改变，高等教育所占份额到1999年高达94.6%，而中小学所占的份额依然不足0.4%。表4反映“中国在校生人均教育事业费与部分国家的比较”，从中可以看出，中国三级教育在校学生人均教育经费远远低于发达国家，而且经费在三级教育分配严重偏向高等教育，涉及每个公民的初等教育，经费比例非常低。
表3 中央政府财政预算内教育资金的分配（亿元）
年 度
总额
大学
中等专业学校
中小学
1992
1993
1994
1995
1998
1999
70.11
90.24
119.44
138.90
197.14
208.66
63.76／90.9%
76.50／84.8%
104.10／87.2%
121.31／87.3%
180.50／91.6%
197.37／94.6%
1.74／2.5%
8.73／9.7%
8.81／7.4%
10.50／7.6%
10.88／5.5%
9.09／4.4%
0.24／0.3%
0.64／0.7%
0.80／0.7%
0.52／0.4%
0.41／0.2%
0.79／0.4%
资料来源：中国经济研究网，2003.12.15。
表4 中国在校生人均教育事业费与部分国家的比较（单位：美元）
国家
年份
小学
中等学校
高等学校
三级教育比
中国
1984
16.6
46.4
960.6
1∶2.75∶59.9
日本
1982
1 325.41
1 456.95
1 832.53
1∶1.1∶1.38
英国
1982
999.63
1 935.75
6 251.75
1∶1.94∶6.25
联邦德国
1982
925.84
9 457.29
2 872.72
1∶3.73∶3.10
法国
1980
1 449.15
2 583.71
3 874.33
1∶1.78∶2.67
泰国
1983
101.28
117.49
119.00
1∶1.16∶1.11
墨西哥
1983
70.22
89.69
930.18
1∶1.29∶13.4
巴西
1983
116.91
132.94
890.68
1∶1.14∶7.62
资料来源：侯风云：《中国人力资本形成及现状》，经济科学出版社1999年版。
由于中央财政在初等教育方面的投资严重不足，这个缺口只能是基层政府及教育部门自己想办法。农村出现了名目繁多的各种学杂费及教育附加费、教育集资费等教育收费项目。表4数据反映了农村义务教育经费的构成。从中看出，农民的直接负担额及负担率一直是很高的。
根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇负担了全部的78%。对于财源稀缺的中国农村来说，要承担义务教育投资的近80%的确是勉为其难的。表5反映了农村义务教育农民负担的数额及占农民家庭收入的比例。
表5 农村义务教育经费的构成（亿元）
年 度
总金额
预算内经费
教育费附加
教育集资
学杂费
农民直接负担额及负担率
1985～92
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
―
―
485.5
611.3
733.9
784.9
812.0
845.1
―
207.8
286.8
325.1
385.8
430.0
461.0
511.3
253.5
63.3
79.6
112.9
146.6
158.8
165.0
162.5
―
40.7
52.6
99.2
132.9
92.9
64.0
34.2
―
29.7
41.6
54.9
87.8
79.4
88.6
93.8
－
133.9/－
173.9/35.8%
266.9/43.7%
367.4/50.1%
331.2/42.2%
317.7/39.1%
290.5/34.4%
资料来源：《中国教育经费统计年鉴》1993～1996年、《中国统计年鉴》1986～2001各年度版。
（2）城乡受教育机会差距巨大
由于城乡教育投资长期以来严重失衡，导致城乡居民受教育机会相差很大。
图1是初中毕业生升学率（普通高中）的城乡差距，从中可以看出，由于城乡长期以来实行的差别教育。对农村高中教育长期缺乏应有的投资，农村高中教育严重不足，大多数农村初中毕业生没有机会进入高中学习，从1978年到1999年看，大体上只有20%的农村初中能上高中。有40%的城市初中毕业生能上高中，这一方面说明总体来说城乡高中教育投资都存在着不足；另一方面，城乡初中毕业生进入高中读书的机会严重不平等。
图2 初中毕业生升学率（普通高中）的城乡差距
资料来源：《中国统计年鉴》1986—2000年各年度版。
表6 从清华大学和北京大学本科生的来源反映了由于城乡教育不公导致的乡城学生上大学机会不公。
表6 清华大学和北京大学本科生的来源
年度
清 华 大 学
北 京 大 学
招生人数（个）
农村学生（个）
比例（%）
招生人数（个）
农村学生（个）
比例（%）
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
1994
2031
2080
2210
2203
2241
2298
2320
2462
2663
433
385
381
352
407
451
431
452
510
506
21.7
19.0
18.3
15.9
18.5
20.1
18.8
19.5
20.7
19.0
―
―
1810
910
―
2089
2164
2211
2240
2425
―
―
403
168
―
436
425
420
415
396
―
―
22.3
18.5
―
20.9
19.6
19.0
18.5
16.3
资料来源：根据两大学招生办公室提供的资料统计整理。调查者为祝安顺（北京商印书馆）。
长期以来，由于城乡教育经费投入的巨大差异，导致农村人口人力资本水平普遍比较低下。许多统计数据显示，我国农村人口低人力资本特征非常明显。城乡教育的巨大差距，已使城乡社会的公平和谐发展受到一定影响。
四、政策建议
目前，我国的教育投入在总量方面、城乡之间、地区之间，以及基础教育和高等教育之间均不同程度地出现了失衡的问题。究其原因，一是由于我国长期以来，自觉不自觉地实行以城市为中心的赶超发展战略，许多资源，包括教育资源在农村投入严重不足；二是主要是由于我国现行的教育投入体制存在着很大的缺陷。也就是说，本来应该由公共财政负担的教育投入，却在很大程度上让居民自行承担，本该由居民自己适当承担的高等教育，在过去政府却投入了过多，挤占了在基础教育方面的投入。可以说，在教育特别是基础教育领域，公共财政存在着明显的“缺位”现象。
公共财政最基本的功能，就是满足全体人民对包括教育特别是义务教育在内的公共物品的需求。它是与市场经济相适应的一种财政形式，也是政府运用“看得见的手”对市场缺陷进行弥补的一种重要手段。从性质上来说，公共物品的消费具有非竞争性和非排他性，因此，单纯依靠市场难以得到满足，必须通过政府财政来提供。教育特别是义务教育是典型的公共物品，政府有责任为每位公民提供公平的受教育机会，这也是市场经济体制下公共财政的基本职责之一。
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