地方大气污染防治法中存在的问题及对策

——以呼包鄂三市为视角

文/马超

摘要：我国自改革开放以来，经济上取得了巨大的成就，地方经济也发展飞快，但经济的快速发展势必会带来环境问题，大气污染问题也尤为严重。2015年《立法法》修订，赋予设区的市地方环境保护的立法权，有立法权的市也紧锣密鼓的开展立法活动。本文从呼和浩特、包头、鄂尔多斯三地大气污染防治法出发，针对这三市大气污染防治条例可能存在的有些问题进行分析，并提出相应的对策。

关键词：大气污染防治法；问题；对策

呼包鄂地区作为内蒙古自治区经济发展的桥头堡，经济发展的同时大气污染问题也日益严重，2015年《立法法》修订，赋予设区的市地方环境保护的立法权，这三市也先后订立了大气污染防治法，接下来笔者将通过《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气污染防治法）和《包头市大气污染防治条例》（以下简称包头条例）、《呼和浩特市大气污染防治管理条例》（以下简称呼和浩特条例）、《鄂尔多斯市大气污染防治条例》（以下简称鄂尔多斯条例）的比较来分析三者其中存在的部分问题。

1 简单重复上位法以及细化不足

这方面主要有两部分，对上位法的重复抄袭和细化不足看似是同一个概念，但实则不是，其二者的相同之处都是对上位法有照搬部分，但是不同之处是前者强调对上位法的“继承”，而后者强调对上位法的“发展”。

第一部分，重复立法、照搬上位法内容。这是一个“度”的概念，上位法和下位法之间是衔接关系，上位法负责提供原则方针，下位法负责具体执行实施。一套机制的运行必定会由上到下传送指令，而这个“指令”则是重复的部分，“重复”一词并非单纯的贬义。所以，重复一词可以指两方面，一方面是指需要重复的部分，主要有条文说明时必备的部分以及条文中的专用概念，这些部分的重复更有利于地方法规的意思表述。另一方面则是贬义的重复，就是所谓的照抄，这也就是问题所在，重复的“度”这时就得以体现，下位法对上位法的规定过度照搬，而不做任何细化和变通规定，地方执行起来会引发歧义，从而导致条文没有实际意义。例如《包头条例》第二十六条完全照搬《大气污染防治法》第八十一条，未做任何变动，条文中“人口集中区域”过于宽泛，未免会给执行带来困难。当然，重复照搬并非和上位法完全一致，还包括对上位法的转述，转述的过程中和上位法相比没有很大的差别。例如《包头条例》第二十四条和《大气污染防治法》第三十六条，二者规定都是地方政府采取措施鼓励居民使用标准煤炭和推广环保炉灶，《包头条例》将“地方各级人民政府”引申为“市和旗县区人民政府”，对于后面采取措施却没有明确规定。另外将条文后部的“鼓励”扩展为“制定奖励或者补贴政策”，在文本上看似对上位法的规定做出了细化，实则还是对上位法的规定进行了复制。

第二部分，细化不足。细化上位法是地方立法的一个重要作用，但是下位法对上位法的细化不足也就成了照搬，这就是为何将重复和细化放在一起分析。对于上位法的细化强调对上位法的发展，目的在于更方便执行实施。

每一部法律的末尾都对法律责任做出了规定，责任分为很多种类，违法行为也分为许多种类，这部分则需要地方法进行细化，如果规定细化不够到位，在实际执行中可能无法发挥出法律的预防作用。例如《包头条例》第三十五条、《呼和浩特条例》第四十七条均未细化规定哪些行为属于此类范围。而《鄂尔多斯条例》第六十一条对于此项列出了具体行为，但是在后续处理方式都说明给予处分，但是都未明确给予何种处分。

2 法言法语口语化语义不够明确

法律是一门严谨的学科，往往一个字的改动会引起很大的争论。地方环境立法质量的高低和条文语义的规范明确与否有直接的关联。地方立法机关由于水平相对中央较低，所以这个问题在地方的立法里多有存在。一方面，对于法言法语口语化的问题，条文口语化虽然更容易理解，但是可能导致条文出现漏洞，并且不利于法律的威严性。以《鄂尔多斯条例》第四十二条为例，条文末尾说明“排放不合格的，不得使用。”该条款虽然通俗易懂，但是细究下来如果大气污染排放状况检查结果正好在标准线上该如何处理？法律上讲究本数的使用，进而体现出严谨。笔者认为可以使用法律中常用词语“以上”“以内”等更为合理贴切，由此来填补法律的漏洞，让条文的体系更为严密。另一方面，对于条文语义不够明确的问题，法律条文中经常会出现“有关”“相关”等语义不清的词于，例如呼包鄂三市的大气污染防治法中出现的“相关部门”“有关规定”“相关数据”，其中，有些词语在条文的前后并未找到进一步明确的规定。具体如《鄂尔多斯条例》第三十九条之规定，条文中所说的“按照国家和自治区有关规定”具体指何种规定并未作出说明。地方性法律作为应对地方具体事务的法律当然是越详细越好，所以地方性法律对于语义不清的词汇应当慎用，或者做出解释补充，进一步详细规定。

简单重复上位法，对上位法的细化不足有很大的危害。一方面会导致立法资源的浪费，适用时完全可以选择位阶更高的上位法，这样就导致地方立法形同虚设，当然也不利于地方立法事业的发展，也不利于我国立法体系的完善。另一方面更不利于处理地方环境事务，地方环境立法的初衷是为了针对地方的环境问题，而重复立法无疑是和这一点南辕北辙。

3 对策——加强地方立法队伍的建设，提高环境立法能力

对于简单重复上位法以及细化不足，法言法语口语化语义不够明确的问题应该是最为基本的问题。这些问题归根结底是立法机关立法水平的问题，所以解决这些问题主要是从立法队伍的建设入手。

提高地方立法机关的环境立法能力，一方面可设立专业的环境立法部门，吸收专业人才，从当地其他相关机构调用专业人才到立法机构。环境立法是一项特殊的工作，不但需要具备立法的基本能力，更需要具备环境保护法的专业能力。全国人大的专门委员会中有环境与资源保护委员会专门处理环境立法问题，所以地方的立法机关也可以特事特办，设立专业的环境立法部门来起草地方环境保护法。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议指出“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。”所以，针对环境保护专业法律人才缺乏的问题可以从精通环境保护专业的律师和专家中招录，完善他们进入地方立法队伍的制度。另外，也可以从本地区行政机关的相关环保部门中调任具有环保经验的人才到立法队伍中去，从环境保护法专业技术和地区环保经验两方面共同加强立法队伍的建设。另一方面，可以寻求外部相关专业机构帮助立法。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“探索委托第三方起草法律法规草案”。由于地方往往缺乏法律人才的聚集，所以地方立法机关可能难以吸收相关法律人才，但是可以借用地方相关专业机构或组织的帮助，比如地方的律师协会、有关的社会环保组织为当地立法机关提供专业的帮助，由此来加强地方立法队伍的建设，提高环境立法能力，另外也可以加强地方立法机关的主导地位，减少行政干涉。

参考文献：

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[3] 李昌凤.<立法法>修改后地方环境立法面临的机遇与挑战[J].学习论坛,2016(02).

[4] 张佐国.提高地方立法质量的几点思考[J].西部法制报,2018(12).

（作者单位：西北政法大学 法治学院）