环境行政公益诉讼中监管职责认定研究

文/相茹

环境行政公益诉讼自诞生以来一直备受重视，作为一种保护社会公共利益的利器，这项制度切实地纠正了部分地区的沉疴宿疾，有力地打击了地方政府及相关政府部门的行政不作为及错误作为。不可否认，近年来的环境行政公益诉讼活动一直遵循着保护公益的立法目的不断前进着，形成了具有浓厚中国特色的公益司法保护新模式。目前，我国依旧着力于探求扩大行政公益诉讼受案范围的可行路径，加快推进行政公益诉讼多领域适用。

然而在全面推行行政公益诉讼制度的过去几年中，逐渐浮现出许多需要通过法律解释所补足的问题。根据对环境资源保护领域的诸多判决书加以分析总结，可以看出司法机关对该制度适用依据混乱，标准不一，其中关于起诉要件之一的“监督管理职责”认定问题，检察机关、审判机关、行政机关各执己见，且其中牵涉法律、行政法规、地方性法规、规章及其他规范性文件种类数量庞杂，司法机关法律规范适用错误，会在一定程度上影响我国环境行政公益诉讼的实践走向，问题亟待解决。因此需要在归纳法院判决的基础之上，对环境行政公益诉讼的适用现状及相关法律文本内容进行理论反思和经验总结。

1 环境行政公益诉讼监管职责的实证分析

以德惠市人民检察院环境行政公益诉讼起诉案为例。德惠市人民检察院发现德惠市朝阳乡某辖区内无序堆放了大量生活垃圾，垃圾堆靠近居民区，垃圾处理设施缺位，也未作任何无害化处理，长期影响周围居民的身体健康和正常生活。经检察建议后，朝阳乡政府未实施全面整改，德惠市人民检察院遂向人民法院提起环境行政公益诉讼。该案主要围绕朝阳乡政府对争议事项是否负有监督管理职责展开。

一审法院认定朝阳乡政府对此负有监督管理职责，主要依据《吉林省环境保护条例》第12条“县级以上人民政府的环境保护行政主管部门，依法对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”及第15条“城市街道办事处、乡镇人民政府按照有关规定，负责本辖区的环境保护工作”等法律规定。

再审法院也持肯定态度，所依据的是《环境保护法》的有关规定：地方各级人民政府应对本行政区域内的环境质量负责；必须采取相应举措，以提高环境质量，完成治理任务；应当积极组织对生活废弃物的分类处置和回收利用。以及《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条：“有下列行为之一的，由乡级人民政府责令停止侵害，可以处以罚款；造成损失的，并应当赔偿：（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。”

从该案两个判决中可以看出，两个法院虽然得出的结论一致，但是据以得出结论的依据却不同。一审法院明显认为《吉林省环境保护条例》中的“环境保护工作”理应包含本管辖区域内一切涉及环境保护的事务，而同时各级政府对所有的事项也都负的是监督管理职责。再审法院最终则还是以上述最后一个条例的相关规定作为作出判决的法律支撑，事实上，这两类规范在行政法视角下的作用是不同的。概括地讲，前一类属于组织规范，在法条中主要表现为“对环境保护工作实施统一监督管理；对环境保护工作负责”等，一般出现在总则部分，是对政府职责的宏观性分配，是一种总括性的规定。例如《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等总则部分均有体现，且都以国务院及地方政府主管部门为责任主体。后一类是根据规范，如《环保法》第二章、《大气法》第三章都专章规定了“监督管理”，部分条款规定了行政机关监督管理的具体事项并规定了罚责。

以北大法宝网站公开的截止2020年12月31日的行政判决书为基础，以“环境行政公益诉讼”“监督管理职责”为关键词的案例中，选取其中公报案例、经典案例，整理得到：不仅仅是“德惠案”的主审法院之间有适用分歧，大部分司法机关在处理环境行政公益诉讼案件时，都对“监督管理职责”认识不清、对政府是否负有“监督管理职责”认定问题适用法律标准不一，有些法院只单独适用组织规范，有些法院只单独适用根据规范，还有些法院将组织规范与根据规范相结合作为认定行政机关负有“监督管理职责”的法律依据。立足于目前我国正在着力推动构建政府权责清单制度的大背景，根本问题应当存在于相关法律法规文本本身。

2 环境行政公益诉讼监管职责来源的法律文本反思

在我国，组织规范与根据规范一般以行政组织法与行政行为法的方式存在。行政组织法与行政行为法以政府职能为纽带，形成紧密的联系，使行政行为授权呈现双重性。具体表现为两个方面：行政组织法是前提，授予行政机关身份与职能；行政行为法是保障，行政组织法授予行政机关某职能之后，行政行为法再通过具体的规定，包括规定行政机关具体的履行职能的方式、具体的行为、具体的罚责等，来进一步指引行政机关履行行政职能。因此，如果认为行政组织法具有宏观上的统领作用，那么只有完备的配套规定才能使行政组织法为行政机关配置的职能得到确切落实。

长期以来，我国一直更加注重行政行为法而忽视行政组织法，但又通常会在行政行为法中使用一个条文来规定行政机关的职能，用以弥补行政组织单行法的缺失，同时对行政行为法规定中不能完全涵盖的行政职能履行方式起到兜底作用。这样的立法方式在形式上虽看似周全严密，但实质上却是将组织规范与根据规范完全混为一谈，从而导致立法混乱。该现象在我国环境资源领域的相关法律法规中体现尤甚，大量判例中据以认定监管职责的依据都并非是直接规定行政机关监督管理职责的根据规范。并且，即便是“监督管理”本章下的内容都并非是对“监督管理职责”的规定，而是将政府及其有关部门的其他类型的行政行为都笼统的涵盖其中。由此也体现出目前有关政府监督管理职责的立法对“监督管理”一词内涵认识的缺位。

以《环保法》第二章“监督管理”为例，虽然章节标题为监督管理，但仔细分析会发现，在本章十五条法律条文中，只有两条（第二十四条、第二十五条）真正是对行政机关监督管理职责的规定，其他条款均未涉及，例如：第十三条是对环境保护规划编制的规定；第十四条是对政策制定程序的规定；第十五条是对环境质量标准的规定；第十六条是对污染物排放标准的规定；第十七条、第十八条是环境监测制度；第十九条是对环境影响评价的规定；第二十条是跨行政区域污染防止协调机制；第二十一条、第二十二条、第二十三条均是对相关政策福利的规定；第二十六条是对行政机关考评制度的规定；第二十七条是人大及人大常委会对政府的监督。

要厘清监管职责就要明确监督管理的内涵，监督管理是指依据一定的规则，对构成特定社会的个人和特定的主体的活动进行限制的行为，即监督管理应当有一个明确具体的对象。在环境行政公益诉讼视域下，地方政府及其有关部门所承担的生态环境行政管理职责主要包括以下两方面内容：首先是基于被授予的公共权力，组织使用公共资金对生态环境进行整治等积极作为，如清理小广告、垃圾清运、雾霾治理工作等；其次是基于其被授予的公共权力，对破坏生态环境的违法行为及违法行为人进行监督管理并作出行政处罚等决定的消极作为，如依法制止违法乱贴小广告的行为、依法制止企业违规排放污染物的生产活动以及依法处罚违法倾倒垃圾的行为等。因此，依据《行政诉讼法》中对环境行政公益诉讼起诉条件的规定，对于未对企业、个人污染行为进行行政处罚、行政强制等有相对人的政府不作为，应纳入监督管理职责的范畴，进而属于环境行政公益诉讼的受案范围。而针对未建设垃圾、污水处理设施、未进行垃圾清运等没有明确相对人的政府不作为，不属于监督管理职责范畴，因其具有服务性且相对人不特定，应属于公共服务职能，进而不应纳入司法调整范畴，司法机关无权干涉，其相关行政不作为或错误作为可由党内监督、人大监督、行政监督、环保督察等其他途径来进行监督。

部分专家学者认为基于对立法目的的考虑，对“监督管理职责”进行扩大解释，是功能主义的“后果导向”，能够比较有效地对实际存在的生态环境问题进行及时合理的处理，是保护环境利益的最优解。但长远来看，却会对之后形成较为稳定的治理预期产生消极影响，明晰、类别化“监督管理职责”内涵是法治政府、责任政府建设之必然。并非所有受损的公共利益都需要通过环境行政公益诉讼去解决，司法审查也并非保护受损公共利益的唯一途径，正确适用公益诉讼制度需要严守公益诉讼之边界，对一项新制度的适用不可一味追求速度。环境行政公益诉讼的推进，需要“等一等”“看一看”。

（作者单位：西北政法大学）