我国环境民事公益诉讼的特点与不足

——对常州毒地案的分析与思考

文/淡雅珊

摘要：以常州毒地案件为代表的一些环境损害案件的判决凸显环境公益诉讼法律制度的设计缺陷，包括立法体系化不足、过于依赖行政权力以及原告资格局限等问题。完善我国的环境公益诉讼法律制度，要弱化行政权力对环境诉讼案件的干预，强化公益诉讼的社会参与和支持，注重环境公益诉讼规则设计的科学性和体系性。建立环境公益诉讼社会参与的社会保障制度，唯其如此，环境公益诉讼的制度目的才能实现。

关键词：常州毒地案；环境公益诉讼

1 对常州毒地案件的述评

1.1 主要案情归纳

江苏长隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司和江苏华达化工集团有限公司三方从事化工生产，在经营过程中废物排放不合理，对该地块造成了严重的污染，且在搬离亦未采取任何修复处理。2015年9月，常州外国语学校搬入新的校址，与新北区收储的受到严重污染的常隆地块仅有一条马路之隔。其后在校的学生先后出现严重的身体不适应状况，高达一百多名的学生被检测出皮炎、支气管炎、白细胞减少等，该事件被媒体称为“常州毒地事件”。事件发生后，北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称自然之友）和中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）以原告身份向三被告提起环境公益诉讼，但遗憾的是，一审判决中没有支持原告方的诉讼请求，同时判令原告承担189万的案件受理费，2017年自然之友和绿发会不服一审判决，再次提起了上诉。本案的争议焦点主要有以下几点：一是被上诉人是否应当承担环境污染侵权责任；二是在政府已经组织实施环境污染风险管控和修复的情况下，是否应当由被上诉人承担环境污染风险管控和修复费用。

2 环境公益诉讼的特征

研究该案前，笔者认为有必要探讨一下环境公益诉讼的特征，主要有以下几个方面:

2.1 起诉目的的公益性

这是公益诉讼的本质属性,如果是纯粹为了私益,且胜诉结果没有扩散性,则不能称为公益诉讼。从法律关系的属性来看,环境民事公益诉讼是一种旨在解决发生在“公益主体—私益主体”之间的环境纠纷的纠纷解决机制,即旨在解决环境危害者或致害者的私益(主要为财产性利益)与享有或可能享有环境公益的不确定主体之间的利益冲突的纠纷解决机制。环境民事公益诉讼的主要目的不是为了解决纠纷,而是为了维护环境公益。更准确的说,这是一种借助国家司法权而保护环境和自然资源的法律实施机制,可以和通过环保行政部门的监督管理(行政权)而保护环境的法律实施机制形成对应和补充。  

2.2 起诉主体的广泛性

环境民事公益诉讼起诉主体可以是有资格的公民、法人、社会组织乃至国家机关,且对于部分起诉主体(如环保组织、检察机关)而言并不严格要求其与案件具有直接的利害关系。在一般诉讼中，侵害行为侵害的往往是原告的合法权益,且这种侵害己经成为事实。然而，在环境民事公益诉讼中，原告的范围并不限于其合法的人身或财产权益受到损害的人，也包括与环境利益有关的公民、法人、其他组织及特定的国家机关。

2.3 诉讼双方力量对比的失衡性

在环境民事公益诉讼中,起诉方通常是热衷于环保事业的公民或民间环保组织,而被诉方则很可能是资金实力雄厚、社会地位优越的大型企业或企业集团。因此,起诉主体在诉讼中往往处于弱势,当事人之间在诉讼力量的对比上显现出巨大的差距。为此,环境民事公益诉讼规则的设计应当考虑这种失衡性,对原告予以一定的制度倾斜。当然,对于检察机关、环保部门等公权性起诉主体而言,他们在地位上明显强于污染企业,对此,我们进行制度设计时也应考虑这种特殊性。

2.4 诉讼程序的特殊性

既然是公益诉讼,其诉讼规则与私益诉讼应有所不同。譬如,诉讼费用的预交制度应有所改变,因为公益诉讼的起诉人并非为了自己的利益而起诉,如果要其预交诉讼费用,则显失公平。再如,在因果关系的证明方面,应推行因果关系推定原则,举证责任的分配方面也应根据起诉主体的不同因人而异地设计,另外,环境民事公益诉讼的诉讼时效也不应像私益诉讼那样受到严格的限制。总之,环境民事公益诉讼规则的设计,确实是一个需要我们深入研究和论证的问题。

3 浅谈我国环境公益诉讼存在的问题与不足

如前所述，“常州毒地”案之所以在社会上引起了巨大的反响，是因为其中反映了环境公益诉讼的建构中所存在的很多亟待解决的问题，笔者通过对本案的梳理，认为我国的环境公益诉讼主要有以下不足：

3.1 环境公益诉讼与环境行政执法的责任功能重叠

“常州毒地”案中，地方政府依法履行行政职权，在诉前即采取相应的应急与修复措施，初步有效控制土壤与地下水对环境的危害。在此前提下，是否能或有必要提起环境公益诉讼?

笔者认为环境民事公益诉讼的提起，应以维护环境行政执法合法性为前提，只有当有关行政机关怠于环境行政执法，置社会环境公共利益于不顾之时，才有必要由社会组织提起环境民事公益诉讼手段作为补充，实现维护环境公共利益之目的。在环境民事公益诉讼的构建过程中，应该避免造成司法权越位行政权、严重破坏环境行政执法公信力等奇怪现象的产生。行政权和司法权趋向于建立适当的动态平衡关系，在此基础之上，二者之间的关系通常遵循以下两个原则:一是相互尊重专长、二者相互尊重各自的优势;二是行政权优先，只有在行政机关错误履行其职权或者不履行其法定职责时，司法机关才可以通过私益或者公益诉讼的程序介入，确保行政机关能够纠正其行政行为或者履行其相应职责。

3.2 是否应当规定社会组织提起环境民事公益诉讼的前置程序

“常州毒地”案中，法院审理时发现行政机关已经或正在实施环境修复行为，即生态环境损害的行政救济程序已经启动。在这种情形下，环保组织的诉求已经实现或正在实现之中，提起民事公益诉讼的必要性就被消解。为避免造成司法资源的浪费，针对这一情形，《民事公益诉讼司法解释》第12条要求法院在受理民事公益诉讼案件后，应当在10日内告知具有环境保护监督管理职责的部门。显然，司法机关试图通过设置告知程序达到督促行政机关履职的目的，以此来弥补行政执法与民事公益诉讼之间衔接规则的缺失。但告知程序与民事公益诉讼程序之间的衔接规定仍过于笼统。例如，法院在告知行政机关之后，是否应当暂停民事公益诉讼的审理程序，等待行政执法的结果？为了避免行政机关怠于履职，是否应当为行政执法设立期限？这些问题目前仍缺少明确的规范指引，有待进一步完善。

3.3 环境民事公益诉讼的举证责任问题

本案一审法院要求原告“承担证明可以清晰界定三被告与改制前各阶段生产企业独自承担的环境污染侵权责任范围、侵权形式等方面”这一举证责任负担太重。而环境侵权举证责任分配不仅在理论上存有较大的分歧，在司法实践中也大多是采取“一刀切”的态度，在举证规则上缺乏明确的、指引性更强的规定。问题如下：（1）在举证规则倒置的规则下，原告是否需要承担举证责任，承担多少的举证责任，没有立法上的准确规定，在司法实践上为法官留下了太多的自由裁量空间。（2）原告仍然需要就因果关系进行初步的证明。但是学理的探讨毕竟只是理论上提出的一种思路，不能在立法上加以明确规定，会导致案件裁判的不统一，甚至会引发矛盾的判决。（3）在环境损害案件中，泛泛地谈举证责任倒置是一个比较模糊而且似是而非的概念。因为在环境损害中的证明内容不仅包括了证明损害的存在，还要证明损害是因为污染行为或者环境侵权行为引起的。

3.4 公众参与激励机制的不足

环境公益诉讼制度的设计旨在实现对环境公益的保护，也是希望社会公众能够积极参与到环境保护中来。但是，不能回避的问题是环境公益是公共性的利益，很多人可能对公益诉讼并不感兴趣，采取“事不关己、高高挂起”的态度。所以，如何能够通过制度的设计保障社会公众参与环境公益诉讼的积极性是我们需要面对的一个问题。

4 结语

完善我国环境公益诉讼制度具有极其重要的理论意义和实践价值。从表象看，基于时代的要求，环境法律体系的发展正处于蓬勃发展时代，但是我们必须看到，我国现有的体制特征制约着环境公益诉讼制度的发展。仅从常州毒地案件的一审判决可以看出，我国生态环境公益诉讼制度面临着一些亟待解决的问题，对此，为切实发挥好环境公益诉讼的功能与用途，应当加快对相关法律制度的完善与补充。

参考文献

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（作者单位：西北政法大学 法硕教育学院）