新版“限塑令”对塑料包装的影响研究

文/叶靖 李发旺 欧敬文 张晓璐 胡俊杰

摘要：经济学中的外部性理论认为，社会成本高于私人成本是导致长期限塑效果不佳的根本原因。问卷调查的结果显示，消费者对塑料袋危害的认识不够深刻。消费者作为“理性人”，使用塑料袋的收益大于成本，导致塑料的滥用。因此，需要使用法律和经济手段限制塑料的使用。针对国内现状，需提高纸质、可降解等替代品的产品性能，制定可降解产品标准。通过技术创新与社会科学化的管理减少塑料的使用，有助于实现中国“十四五”规划中提出的生态文明建设实现新进步的目标。

关键词 外部性；消费者；塑料制品

1 研究背景及意义

社会经济在不断发展的同时，大量的塑料废品造成的环境污染问题日益突出。塑料袋因其便捷便宜的特点，深受消费者的喜爱，但也产生了大量塑料废品，对环境造成了极大的危害。一方面大规模塑料垃圾堆积，尤其是一次性塑料袋的大量丢弃，造成了严重的“白色污染”；另一方面，盈千累万的塑料垃圾流向海洋，成为海洋垃圾，产生微塑料等问题。

针对塑料污染问题，中国政府出台了许多限制塑料使用的措施。早在2007年12月31日，国务院办公厅下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，即公众所知的“限塑令”。 2013年“限塑令”实行五年时，国家发展改革委员会发布的数据显示，全国主要商品零售场所塑料袋使用量累计减少670亿个，“限塑令”的实施初有成效。但是值得注意的是，“限塑令”的发布似乎并没有完全降低人们对塑料袋的依赖程度。近几年塑料制品的产销量仍然较高。根据表一，2017与2018年的第二季度产销率都高达98.9%，2017与2019年第四季度的销量也都超过7000万吨。背后的原因值得我们深思。

表一 2017-2019我国塑料制品销售量及产销率累计值

年份第一季度第二季度第三季度第四季度销售量（万吨）产销率（%）销售量（万吨）产销率（%）销售量（万吨）产销率（%）销售量（万吨）产销率（%）20171754.8100.73735.598.95759.396.07330.798.420181503.7101.43081.798.94374.198.25855.598.120191386.1101.03129.998.35587.794.67699.197.2数据来源：国家统计局

继2007年“限塑令”后，我国塑料制品使用规模在短期内有所下降，但长期来看，“限塑”效果并不理想。对此，国内学者研究分析“限塑”效果不佳的原因。有学者通过实证分析，从消费者的角度提出，责任的不公平性，许多人的环保行动还停留在口头阶段。也有学者指出，目前替代体系不够成熟，人们的消费行为改变是关键。且长期以来，市场和消费者都已经形成了消费惯性。消费者对塑料制品，尤其是一次性塑料袋有着严重的依赖性。

2020年1月16日，国家发展改革委员会颁布《关于进一步加强塑料污染防治工作意见》，即公众所指的新版“限塑令”。《意见》提出研发推广绿色环保的塑料制品及替代品，探索减少塑料污染的“新业态新模式”。

笔者参考以往研究“限塑”效果不佳的文献发现，消费者是影响效果的主要原因之一。本文在新版“限塑令”推行背景下，结合国内塑料制品及替代品的发展现状，借鉴国外相关“限塑”措施，从经济学角度分析消费者对塑料制品消费热度不减原因，探讨有效减少塑料制品使用的方法，从而解决塑料污染问题。为推动生态文明建设，促进绿色发展添砖加瓦。 2 文献综述

2.1 国外相关研究现状

针对“白色污染”等环境问题，国外采取了系列措施减少塑料的使用。各国采取的措施可分为两种，一种是限制或禁止使用，以法律手段约束塑料制品的使用；另一种是收费制，对塑料制品的生产者或消费者征收税费。

意大利从2011年1月1日起在全国施行塑料袋禁令，成为欧洲第一个全国禁塑的国家。新加坡从2007年开始举办“自备购物袋日”活动，全国206家超市在每周三鼓励消费者自备购物袋。

无论限塑或禁塑，执行过程中往往具有一定的局限性。政策本身的不完善性，公众对“限塑令”接受和遵守的差异性等，都会影响政策的最终效果。仅依靠法律和行政手段已不能解决日益恶劣的环境问题，而是需要更多的利用市场机制下的责任制收费等经济手段进行调。丹麦1993年开始对塑料袋生产商征税。匈牙利出台了向包装材料企业征收“产品费”的新型税收。日本建立“污染者付费”制度，引入生产者责任制，把惩罚制度与经济激励纳入环境政策中，效果持久。以上这些国家通过对塑料制品的生产者或消费者收费等形式，将使用塑料产生的负外部性问题内部化，一定程度上限制了一次性塑料制品的使用，防止了“白色污染”的恶化。

2.2 国内相关研究现状

我国从21世纪初期开始发展生物可降解塑料产业，有多家企业涉足替代品的研发生产，已成功研发出全生物降解型塑料等替代品。例如，海南省内有5家涉足替代品生产领域，具备生产能力的有4家，企业上报的生产能力为每年1.2万吨。武汉华丽环保科技有限公司研发出可塑淀粉生物全降解材料（PSM），该公司大批量生产的全降解塑料袋已投放市场。

但我国可降解塑料产业的发展仍处于初级阶段，国内一些可降解产品的质量仍待改善。部分可降解材料生产成本相对传统塑料高，缺乏竞争优势，并且国内部分生物可降解材料技术不成熟。以可降解塑料原料聚乳酸（PLA）为例，工艺流程中的核心技术有待突破，生产产能主要集中在海外。再者国内尚无明确的产品评价标准，可降解塑料袋并无统一的标准。

2021年1月1日起，部分商场超市已不使用和售卖一次性塑料购物袋，采用无纺布购物袋、可降解塑料袋等代替。部分地区餐饮店也已实现纸质吸管、可降解吸管覆盖。但消费者对消费中使用的木勺、纸勺、纸质吸管等并不满意。面对新版“限塑令”，纸质吸管的确可以代替以往的一次性塑料吸管，符合减塑要求，但也只是权宜之计。上游供应商需进一步探索可降解材料，通过材料创新，技术创新找到满足消费者需求的绿色循环经济之路。

3 研究方法及结论

3.1 研究方法

查阅文献法。本文通过文献检索我国“限塑令”相关资料，梳理2007年“限塑令”实施以来，我国塑料制品的使用情况，及以往“限塑”效果不佳的原因。参考国外防治塑料污染的相关措施，比较不同“限塑”方法的优劣势。

问卷调查法。本文还通过网络问卷方式进行调研，了解消费者目前对塑料的使用及相关认识的情况，根据调查结果分析问卷结果中矛盾之处，利用外部性模型，解释矛盾的原因。

外部性又被称为溢出效应，有正外部性和负外部性之分。负外部性是指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本，会导致私人成本小于社会成本，从而导致市场均衡量大于社会最优量。

人们日常生活中使用的塑料制品具有“负外部性”的典型特征，私人付出的成本为购买塑料所支付的成本，但是治理塑料污染的费用不需要私人承担。根据经济学中负外部性模型（见图一），消费者使用时支付的成本远低于其产生的社会成本，从而导致消费者对塑料袋的滥用。

图一 消费的负外部性

本次问卷调查对象为18至65岁年龄段的消费者，共计115份有效问卷。问卷设计的问题涵盖以下几个方面：一民众对塑料的使用情况；二民众对塑料袋危害的认识；三塑料袋有偿使用情况；四民众对塑料回收处理的了解；五民众大量使用塑料袋的原因。

笔者调查中发现，在受访群众中，75%的民众认为使用塑料袋的弊大于利，但是98%的群众仍会使用塑料制品。（见图二、图三）

图二  民众对于塑料袋使用的认识

图三  民众对塑料制品的使用情况  

多数民众知道使用塑料制品尤其是塑料袋对环境有危害且危害性很大，但是仍然选择使用。根据图四，76%的受访群众知道使用塑料袋的危害性很大。他们主观上支持限塑，但在实际购买活动中是不尽理想的。是什么让人们对塑料袋有着这般依赖呢？消费者作为“理性人”，使用塑料袋的收益远超过其成本。

图四 民众对于塑料制品对环境危害性看法

图五显示，大部分受访群众在生活中使用塑料袋的主要原因是塑料袋价格便宜和使用时便捷。消费者享受了使用塑料袋的便利，同时支付较低的成本。然而使用塑料袋对环境造成了一定的污染，消费者对此的认识仍然不深入。因此，消费者使用塑料袋的收益远大于其成本。

图五 民众大量使用塑料袋的原因

3.2 研究结论

本文通过以上分析得出，消费者对塑料袋消费热度不减原因。其一，消费者实际使用塑料袋的成本低，从中获得的收益远大于其支付的成本；第二，消费者对塑料袋危害的认识不深刻，停留在表面。加之长期以来的消费习惯让他们对塑料袋有深度的依赖性。因此，导致了塑料制品尤其是塑料袋的滥用。针对塑料滥用带来的负外部性问题，一方面需要政府干预，以强制性手段约束人们的消费习惯；另一方面，通过对生产者和消费者收费等责任制将负外部性问题内在化，提高生产和使用成本，降低塑料产品的生产与消费量。

4 政策建议

4.1 政策规范管理方面

（1）制定生物可降解塑料产品标准，规范市场行为。长远来看，政策上鼓励和支持生物可降解塑料产品的研发、生产、推广和使用，是促进社会可持续发展的充分保障之一。针对目前国内生物可降解塑料产品性能、产能不足，产品标准不明晰的现象，相关部门需制定可降解塑料产品的标准，防止部分商家打擦边球，从而规范市场秩序。

（2）加强塑料的回收利用，实现资源型垃圾市场化。塑料等资源型垃圾具有一定的市场价值。通过塑料的分类回收，再生处理，企业循环利用，可实现塑料垃圾市场化。有关预测估计，2030年将有50%的塑料可以被回收利用，为石化和塑料行业带来高达600亿美元的利润增长，占同期利润增长的2/3左右。随着技术的突破，塑料的回收再应用范围不断扩展，再生塑料的行业空间也将无限延展，掌握回收和处理废塑料的能力是未来处理好塑料问题的关键。

4.2 社会宣传管理方面

（1）提供科学化管理服务，引导群众积极作为 学习借鉴日本“3R”的循环社会治理原则。一是加强前端宣传管理工作，从源头上减少白色污染源。在日常中向群众灌输环保理念，倡导群众积极响应相关环保政策，改变消费习惯，自觉使用绿色环保的产品；二是提高终端处理水平，通过科技创新，模式创新变废为用，实现资源的循环利用，让技术为“限塑”保驾护航。

（2）大力推进教育普及，形成持久理念国内群众环保意识不强，大多还停留在理论阶段，对塑料垃圾污染的危害仍没有直观认识。且社会环保宣传多局限于垃圾分类本身，重视垃圾分类标识的宣传，忽视垃圾污染对生态环境危害以及生活质量影响的说明。因此，一方面要完善社会宣传教育体系，弘扬绿色发展理念。面向群众说明垃圾污染的社会危害性与治理的成本，进一步宣传生态环境与可持续发展等与人们生活品质的紧密联系。另一方面，义务教育阶段要重视和谐生态环境、绿色健康社会等内容的教育，让生态理念在人们心中根深蒂固。

参考文献

[1] 吴月.“限塑令”对消费者购物袋使用行为影响的实证研究[D].西南交通大学,2009.

[2] 王胜利,臧志祥.从限到禁:新版限塑令出台[J].生态经济,2020(03).

[3] 赵秋槿.中欧“限塑令”制度比较研究[D].华东政法大学,2019.

[4] 关于进一步加强塑料污染治理的意见[N].国家发展改革委生态环境部,2020-1-16(003).

[5] 邬金磊.“白色垃圾”污染防治法律制度研究[D].东北林业大学,2010.

[6] 陈海松、叶岚、杜扬沁.生活垃圾长效治理的日本经验及对上海的启示[J].上海城市管理.2021

[7] 孙秀英,周晓梦,邵长春.“供”与“求”背后的商机.海南加速形成全生物降解替代品产能[J].环境经济,2020(03).

[8] 郑亚丽.一根纸吸管背后的生意经[N].浙江日报,2021-2-4(002).

[9] 保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯.经济学[M].第十九版.萧琛.北京:商务印书馆,2013.

[10] 高鸿业.西方经济学[M].第七版.北京:中国人民大学出版社,2018.

[11] 刘多丽.防治“白色污染”的生态税法研究[D].华东政法大学,2019.

（作者单位：湖北经济学院）