在现行体制下，乡镇政府权责不对等，权力小、责任大，由此导致乡镇公共治理危机。为此，就应该以权力制约权力，依法依规全面理顺县乡政府之间权力运行关系，明确界定县乡之间各自的权力边界，使乡镇权责均衡；明确划分“条”“块”之间各自的权力范围，尽量将县政府职能部门的“条条”由乡镇政府来管理。县乡之间也应遵循分权化和法治化原则，明确界定县乡政府之间各自的权力边界。

  县乡关系是县乡两级政府之间的权力关系。在实际运行中，县乡之间的权力关系基本上处于失衡状态。虽说法律法规原则上规定乡镇的法律地位和相应职能，但大多数县政府可以名正言顺授予或收回乡镇行政权。目前，乡镇政府职能过多，“上面千条线，下面一根针”，承担许多不该承担的事权，在很大程度上制约着自身职能的积极转变。实际上，县乡政府之间关系直接影响着乡镇政权的运转。

   一、依法律依规明确界定县乡政府各自的权力边界

在现行体制下，乡镇政府的权力和责任呈现出失衡态势，主要表现为乡镇的权力小、责任大，由此带来乡镇治理危机。由于权力小、责任大，乡镇行政管理能力严重不足,尤其是经济管理方面，造成农村综合发展能力低下。为此，乡镇行政体制改革一个重要方面，就是依据法律法规明确界定县乡之间各自权力边界，理顺两者之间权力关系，使乡镇的权力和责任处于均衡状态。具体来说，一方面，县政府要进一步下放行政权，由乡镇自主决定本乡镇经济和社会发展等事务；另一方面，依据法律法规，县政府可以对乡镇行使监督权、指导权和协调权，在实际运作中，不能再以行政命令方式直接干涉乡镇对农村经济和社会发展等方面的管理。

  中国作为单一制国家，政府间权力边界是按照民主与集中相结合原则建立起来的。这种制度安排保证中央的统一权威，有利于发挥地方的积极性与创造性。一般来说，地方政府权力都直接或间接来自中央政府授权，每一级政府权力都直接或间接来自上级政府授权，这样下级政府与上级政府间既是一种领导与被领导关系，又是一种制约与被制约关系。作为乡镇政府，其权力来自县政府授权。实际上，依据分权化和法治化原则，县乡政府之间应明确界定各自的权力边界。具体来说，县政府对乡镇政府的责任是：依据国家法律法规，确保国家公共政策在乡镇的实施，协调乡镇之间公共事务等；至于乡镇政府,依据国家公共政策，对本辖区经济和社会等公共事务进行自主管理, 对县政府不符合法律法规的决定和命令进行抵制。这样，既能确保乡镇政府有相对完整的行政管理权、决策自主权和财政管理权，又能保障其权责对等，成为比较完备的乡镇政府。

明确界定县乡间各自权力边界的同时，还应合理划分县乡政府间事权。目前，乡镇政府职能过多，“上面千条线，下面一根针”，承担许多不该承担的事权，在很大程度上制约着自身职能的积极转变。乡镇政府要切实转变职能、精简机构，关键是依法依规明确界定县乡之间各自权力边界。合理界定事权是纠正当前乡镇政府职能错位、越位和缺位的基础和前提，在这方面西方许多发达国家的做法很值得借鉴和学习。它们的做法是：不同级别政府职能各有侧重，合理而严格地界定各级政府之间事权。在英国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务；区政府担负住房管理和环境保护等事务；最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。再比如说美国，其邦、州间事权的界定也非常规范。一般来说，凡涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的事权由州行使；消防、卫生、市政、地方治安等事权则由地方政府行使；具有自治权的市乡和村乡处理的事务则仅限于当地居民需要的铺路、安装街灯、供应自来水、治安、 消防、处理垃圾等日常事务。从英、美两国做法来看，这些经验很值得借鉴和学习。作为乡镇政府，直接与农民群众打交道，是中国最低层级政府，其主要职能应该是直接负责处理辖区内公共安全、民事纠纷和社区医疗等公共服务；而那些关乎到国民经济和社会发展的乡镇农业生产基础设施、基础教育、民兵训练、计划生育和优抚等公共事业，应由县以上政府来承担和负责。因此，在依法依规基础上，明确界定县乡之间各自权力边界，将不宜下放的各项事权全部上收；一些本应由上级政府承担却下派到乡镇政府承担的各项事权，应坚持“权随责走,费随事转”原则，由下派任务的各级政府承担相应的财政支持。从公共职能层面来说，应明确划分县乡政府之间财权，在此基础上制定相应的法律法规，合理界定县乡政府之间事权，使乡镇政府能自主地处理行政事务，真正实现乡镇政府财权与事权的统一。

二、依法依规明确划分县乡政府“条”“块”之间各自的权力范围

自“乡政村治”以来，因“条块”分割问题一直没有得到很好解决，导致县政府职能部门超负荷运转，造成乡镇政府职能支离破碎。依据中央规定原则，要理顺“条块”关系，就应坚持这样思路：既要确保县对乡镇有效领导，又能使乡镇依法依规自主地处理行政事务；凡是乡镇职能部门能办理的事务，县垂直主管部门一律要下放给乡镇相应的职能部门去办理；设在乡镇且必须由县政府管理的“条条”机构，应尽可能减少，其人事考核和职务晋升等重大事项应听取乡镇的意见和建议。在1992--1995年机构改革中，坚持“条块结合，以块为主，分级管理”原则，不少地方成功探索出处理“条块”矛盾的路径选择。比较典型的有江苏常熟市的“常熟模式”、浙江上虞县的“上虞模式”和辽宁海城市的“海城模式”，具体介绍如下：

常熟模式:对民办公助单位，如文化站、农机管理站等，全部归乡镇统一管理;对经营单位，如粮管站、信用社、房管所等，乡镇在人事上有三方面管理权，即任免权、借调权、奖惩权;对文教卫生和服务性单位，如中小学、水利站等，交给乡镇管理，有关事业经费由市财政下拨;对行政管理和执法部门，如工商所、税务所、公安派出所、法庭等单位，业务工作由条条管理为主，人事实行双重管理。

上虞模式:将派驻乡镇的与乡镇社会经济发展密切的及技术性和服务性的机构、人员，人、财、物一律下放到乡镇，统一由乡镇管理;对“暂时不具备下放条件”的公安派出所、工商所、税务所，实行条块结合、以条为主的管理体制;对属于企业性质的单位，如邮电所、信用社、粮站、供销社等，党团组织关系由乡镇管理，人事权、财物权等由条条管理，主管部门在人事管理上应征求乡镇意见。

海城模式。辽宁海城市的改革具有一定的特殊性，其放权的范围只限于经济较为发达的四个乡，或是全国小城乡综合体制改革试点单位，或是省级综合改革试点单位。海城市对条块关系的处理采取了三种方式:一是块块管理，将财政、公安、卫生等市直部门下派机构的人、财、物全部下放由乡管理，市里业务部门只实行业务指导。二是条块共管，将工商、税务、法庭等单位划归条块共管，实行垂直管理、双重领导，乡政府按照共管单位的上级业务部门给予下达的工作任务，与共管单位签订责任状;共管单位领导干部的任免，条块共同协商，行政干部由条条任免，党务干部由乡党委任免，乡党委和政府对共管单位一般干部的使用和调动有建议权。三是条条管理，对邮电局、银行等单位仍然由上级业务部门管理，乡政府协助管理，乡党委、政府对协管单位领导干部的任免有建议权。

从各地实践来看，为自身部门利益最大化，县政府主管部门可以随意“放权”和“收权”。总的来说，凡是能够“创收”的单位，统统收归县级主管部门进行垂直管理（也称“条条”管理）；既不能“创收”，又是经济“包袱”的单位，统统下放给乡镇政府进行管理（也称“块块”管理）。在实际运行中，“条块”矛盾并没有得到有效解决，甚至与当初制度设计渐行渐远。在寻求制度化途径来解决“条块”问题不畅背景下，实践中往往依赖于乡镇党政主要领导与县职能部门负责人之间的私人关系如何来解决，我们可以想一想，以私人关系来处理政府间的公共关系，不仅偶然性、随意性和不确定性都很大，而且其效率极其低下，不利于乡镇全面发展。

要想解决乡镇“条块”分割问题，一个根本思路是，在法治化界定县乡之间关系前提下，尽量将县政府只能部门下设的“条条”由乡镇政府来管理。为此，需要做好以下三方面工作：一是将县政府“条条”管理权向“块块”回归。从法律上明确界定二者间权、责、利边界，本应属乡镇政府职能的，归还给“块块”进行管理，使其真正成为权、责、利相统一的基层政府，逐步达到健全乡镇政府职能。二是改革现有县政府职能部门设在乡镇的分支机构，将管人与管事统一起来。对与乡镇经济活动和群众日常生产生活紧密相连的“条条”，将其人、财、物全部下放给“块块”，由乡镇政府进行自主管理，而县政府职能部门只需对其进行业务指导；对那些业务性较强，与“条条”关系极为密切的部门，应完全脱离“条条”，由“块块”进行管理；条件不成熟的地方，一般应实行 “条块结合，以块为主”；对那些专业性极强的部门，应坚持“条块结合，以条为主”。三是强化乡镇政府职能建设。强化乡镇政府职能建设，要坚持“小机构、大服务”原则，优化乡镇机构设置，积极转变乡镇政府职能，有效改进乡镇领导方式和工作方式，全面提升乡镇干部素质，进一步增强乡镇政府的活力与执行力。

综上所述，当前县乡之间权力关系基本上处于失衡状态。虽说法律上明确规定乡镇政府的地位和职能，但实际上大多数县政府可以收回乡镇行政权。要理顺县乡政府之间权力运行关系，一要依法依规明确界定县乡政府各自的权力边界，县政府要进一步下放行政权，由乡镇自主决定本乡镇经济和社会发展等事务，不能再以行政命令方式直接干涉乡镇对农村经济和社会发展等方面的管理；二要依法依规明确划分县乡政府“条”“块”之间各自的权力范围，尽量将县政府职能部门下设的“条条”由乡镇政府来管理。这样，既能确保乡镇政府有相对完整的行政管理权、决策自主权和财政管理权，又能保障其权责对等，成为比较完备的乡镇政府。

[参考文献]

[1]张晓.《简析中国乡村治理结构的改革》,《管理世界》，2005(5).

[2]叶中华,王楠,常征.《经济发达镇行政管理体制改革的思考》，《中国行政管理》，2011年第1期.

[3]孙柏瑛.《强镇扩权中的两个问题探讨》,《中国行政管理》，2011(2).

（作者简介：陈东方（1979-），男，汉族，河南固始人，中外政治制度博士，铁道警察学院公安管理系讲师，主要研究方向为政治学、行政管理学和公安管理学等领域。）