疫情背景下比例原则在行政处罚中的适用

文/崔悦

1 问题的提出

今年年初，一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情席卷我国大江南北，甚至向全球蔓延，为了保护公民的人身安全和健康，我国政府提出出行必须佩戴口罩的要求。但是，疫情最严重之时正逢我国的传统节日春节期间，各个工厂都还没有开工，口罩等防护用品供不应求。虽然政府采取了一系列的措施尽量向公众提供相关用品，但在某些管控措施当中，限制口罩的销售价格这一行为却引发了社会的广泛争议。

从经济学的角度看上看，有许多学者认为，对口罩这种应急的防疫产品来说，实施价格管控很容易产生负面效果。因为在这种突发的公共卫生事件中，高价出售商品才符合经济学的原理，又买才会有卖，有利润才能促进生产，增加供给。但另一些学者也指出，如果不对口罩这些产品进行价格管控，很有可能会造成市场失灵，经营者漫天要价。从作者个人经历来看，、除了国家管控的药房之外，无论是淘宝还是微商，口罩的价格都已经出现有数十倍的增加，即使如此还“一罩难求”。虽然价格管控政策制定的目的是为了方便大家能买到合适价格的防疫产品，但在执行时难免会有些偏差。除此之外，其他不同省市在认定哄抬物价的价格标准时也采取了各自不一的方法，这些不同的价格违法行为的认定标准，对准确实施价格管制带来诸多麻烦。许多网友也对这一处罚决定表示难以理解，因此在这种特殊事件中，行政机关在进行相应的执法活动时是否应当遵循比例原则灵活执法就成了我们应当进行思考的问题。

2 比例原则在行政处罚中的适用

从前文中已经分析了比例原则在行政处罚行为中的必要性，行政机关在作出行政处罚决定时不仅仅要依据过罚相当原则，还要考虑比例原则的适用。如果不结合考虑，很容易出现惩罚过当造成行政处罚自由裁量权的滥用。尤其是在这个网络发达的社会中，行政机关任何不适当的行政行为都有可能被上传到网络上，影响行政机关的公信力。因此将比例原则适用到行政立法、行政执法以及行政诉讼中就显得尤为重要。

2.1 比例原则在行政处罚立法中的适用

我国的行政处罚主要包括七种类型：警告、罚款、没收违法所得及非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、行政拘留。这七种行政处罚严厉程度逐步递增，且都有其各自的适用范围，较严重的行为就应当适用较严厉的处罚行为，这也是过罚相当原则的体现在我国的《行政处罚法》中第四条和第五条，虽然对行政处罚的遵循原则以及最终目标进行规定，但是也明确了行政处罚只是一种手段，对公民进行告诫才是最终的目的。行政机关应当根据实际情况以及事件所产生的危害程度，科学选择行政处罚方式，充分体现比例原则的内涵。而行政处罚所依据的每一种适当的法律规章，都可以进行各个层级的制定，可以进行多种种类的设定，这样可以有效避免下级规章会在制定处罚种类时超过自身所有的权限。

2.2 比例原则在行政处罚执法中的适用

行政处罚的实施目的，是为了对相关的公共利益进行维护。而公共利益是指大多数人的利益。如果在忽视公共利益的情况下作出行政处罚，就会违背比例原则。在实际的行政处罚执法过程中，少数行政机关存在着为了惩罚违法结果而没有考虑行政处罚措施是否有利于行政目的的达成。也就是说，行政机关没有对行政处罚的目的充分考虑，没有对处罚行为是否符合比例原则进行深入研究。而通过对事件中大量的行政处罚的执法经验，可以看出在行政执法中应用比例原则不仅可以对违法的公民进行告诫和警示，还能够对公共利益提供保障，最终达成行政目的。

在上述的湖北药店案例中，行政执法机关做出处罚决定的主要依据有《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见（国市监法〔2020〕21 号）》等法律规定。而在这些有关价格管制的规定中，经营者承担责任的方式有责令改正、没收违反所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等。在国务院的《处罚规定》第六条第一款对经营者违反《价格法》第十四条的行为也规定了具体的处罚措施：经营者违反价格法第十四条的规定，有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款……。但是这一处罚规则在适用时却存在着处罚失衡的问题，立法者本是希望通过将没收违法所得和罚款进行换算，使经营者在没有违法所得时获得的惩罚能轻一点。但是在特殊情况下，比如经营者有违法所得但违法所得较低时，处罚数额很可能远远低于没有违法所得的经营者。此时，行政处罚就失衡了。除此之外，行政机关对湖北药店的行政处罚措施也过于严厉，并未遵循比例原则，在疫情这一特殊时期，许多消费者想要购买口罩还处于无处可买的情况，此时药店售卖口罩的价格也并未超出大众消费者的心理预期，即使该价格从涨价幅度上来讲超出了相关文件的规定，也不能简单粗暴的根据规定作出如此严厉的罚款处罚。而是应当根据比例原则，确定行政处罚是为了控制公民购买防疫产品的价格这一目的将处罚决定限定于“责令改正”的程度上。这就是比例原则在行政处罚执法上的适用。

3 疫情背景下比例原则在行政处罚适用中的强化措施

（1）制定相关行政规定确定防疫产品涨幅标准时遵循比例原则。在疫情期间防疫产品涨价是必然的，根据经济规律和市场规律，都可以确定产品涨价的正当性。但是行政机关该如何科学合理的涉及价格涨幅并依次制定文件，却直接关系到经营者的经济利益和社会公共利益的区分。从这次疫情的实践情况来看，各省市现行的认定价格涨幅的方案在考察因素和认定标准上来说都过于刻板，因此需要综合考量相关因素确定具体的价格控制政策，具体来说：

在突发的公共卫生事件中，经营者销售商品或是提供服务的价格涨幅可以在现行基础上进一步的提升。涨价是每个商家都会做的事，但各个省市允许的价格涨幅从0%~35%之间不等。但是从事实上讲，如果要调动各个个经营者的生产积极性，即使是35%的涨幅对经营者来说仍是不够的，很难调动他们的积极性，提升市场效率。

（2）制定控制防疫产品价格涨幅相关规定时，可以根据疫情的时间段进行具体划分。今年一月到三月，多数省市均启动了重大突发公共卫生事件一级响应，说明此时各个省市的疫情都处于最危险、最紧急的时刻。无论是从公众的心理还是从政府的应对压力来说，此时的防疫产品必定是严重供不应求的，但各省市基本都要求防疫产品不得涨价，这一政策在这种特定的时间段来看就过于严苛了，也明显不符合比例原则的涵义。而从四月起，国内抗疫压力逐步减小，此时可以将口罩价格涨幅进行相应降低，这也符合保障消费者的权益，也不会损伤经营者和生产者的利益。分段制定不同的规定既符合实时的国情，也有利于保障交易双方的利益，是比例原则在行政立法时的合理适用。

（3）疫情期间进行行政执法时应遵循比例原则。如果经营者违反了行政机关制定的相关规定，行政执法机关当然可以对其进行处罚。但在经营者的责任承担以及执法人员执法时，都需要遵循比例原则才不至于侵害经营者的合法权益，保障行政执法的公平公正。

国务院《处罚规定》中第六条第一款是目前价格管制执法实践中用以处罚哄抬物价行为最重要的依据之一，但根据前文的分析已经得出了它所存在的问题，因此，有必要重新考虑调整该条文中“没收违法所得”和“罚款”的逻辑关系。修改后的《处罚规定》第6条第1款：“经营者违反价格法第十四条的规定，有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下或5万元以上50万元以下的罚款 ；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。通过将处罚种类顺序的改变，使得违法经营者能够有一次改正的机会，这样既能达到行政机关执法的目的，也符合遵循比例原则执法的要求。

同时，要想更好的加强比例原则在行政处罚中的适用，还必须提高行政执法人员的执法水平，完善奖惩制度和评价制度，提升行政执法人员的专业素养，确保执法过程中的合理、适当。（作者单位：西北政法大学）