国际法视域下的传染病防控

文/白锐

摘要：国际社会在对抗传染病的历史进程中，逐步构建起一套全球公共卫生治理机制。在全球化深入推进的背景下，新冠肺炎疫情暴露出全球公共卫生治理依然面临的诸多难题和困境，公共卫生问题在国际议程中的地位亟待提升。同时，全球抗击疫情实践也为深入解决公共卫生治理问题提供了契机，引导国际社会思考全球公共卫生治理的改革方向。各国在积极开展抗疫国际和地区合作的过程中，需要发展全球伙伴关系，推动全球卫生治理体系改革，通过建立强大的国家核心能力、建立可靠、持续的筹资机制、软硬兼施促进各国对国际规则的遵守，践行人类命运共同体理念，开创全球公共卫生合作治理新局面。

关键词：传染病；全球公共卫生治理；新冠疫情；《国际卫生条例》

1 当前传染病防控的全球治理机制

1.1 疫情前期风险管理机制

为加强传染病防控前期风险管理，做好准备工作，《国际卫生条例》（2005）对“国家核心能力”设立了具体标准，它强调各国在疫情大规模国际传播之前尽早发现并从源头上遏止，而不只是事后在国境、机场和港口进行封堵。换言之，传染病控制国际法的重心在于全球监测。《国际卫生条例》（2005））将世界卫生组织确立为全球传染病预防控制的“旗手”，赋予其依托“全球疫情紧急反应网”(GOARN)进行国际协调的法律职权。

关于监测能力，《国际卫生条例》（2005）对其建设标准做出规定，明确世界卫生组织应帮助各国加强能力建设，评估监测信息及其“引起疾病国际传播的潜力和对国际交通的可能干扰”。关于通报，《国际卫生条例》（2005）规定成员国有义务在24小时内向世界卫生组织通报“可能构成国际关注的突发公共卫生情况的所有事件”和采取措施的情况；各国应通报后续有关疫情的报告，并通报事发国核实。关于评估，《国际卫生条例》（2005）规定世界卫生组织有权对事件“是否构成国际关注的突发公共卫生事件”进行评估；评估时世界卫生组织应考虑有关卫生信息、附件2的决策文件、对人类健康危险度、疾病国际传播危险和对国际交通干扰的危险度。其中，附件2则明确了突发事件的具体判定标准。

1.2 “硬法”“软法”协调适用机制

根据《国际卫生条例》（2005），世卫组织有权评估缔约国卫生措施的适当性发生，发布相关的长期建议；或在突发公共卫生事件期间发布临时建议。而且，总干事在发布、修改或撤销临时或长期建议时应该考虑“相关的国际标准和文件”；缔约各国在对旅行者采取医学检查、医学操作、疫苗接种或其他预防措施时，必须根据既定的国家或国际安全准则和标准。这表明，针对传染病控制这样技术性和专业性极强的国际事务，条约模式无法提供完整的法律框架，相反仍存在诸多法律空白。因此，那些《国际法院规约》第38条范围之外的“软法”便成了国际法上的辅助性渊源，与《国际卫生条例》重视的“硬性规则”共同适用于全球公共卫生治理。

1.3 合理应对机制

《国际卫生条例》（2005）确立的首要原则便是:“充分尊重人的尊严、人权和基本自由”。《国际卫生条例》（2005）规定其宗旨是“通过适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播，同时避免对国际交通和贸易造成不必要的干扰”。除此之外，它还专辟一章“对旅行者的特别条款”，强调采取卫生措施时应尊重人权。当然，在特定全球传染病危机下，权利的克减与限制不可避免，关键在于，缔约国采取各项限制个人权利的卫生措施时应严格遵循国际人权法上的“锡拉库扎原则”，使之成为“必需的、适当的和公正的措施”，即各国采取的卫生防控措施是合理的。

1.4 援助与合作机制

《国际卫生条例》 (2005) 不仅要求各国服从世卫组织主导的传染病监测和应对的国际合作，也规定世卫组织和有关国家应提供技术上的指导、合作、援助和后勤支持，包括在必要时调动开展现场援助的国际专家组，或动员各国财政资源以支持发展中国家建设、加强和维持其“核心能力”。但遗憾的是，它并未明确发达国家提供卫生援助方面的具体的、量化的义务，也没有给予那些因通报疾病而遭受经济损失的发展中国家适当补偿。

2 传染病防控的全球治理困境及成因

2.1 相关国际规则缺乏强制约束力，导致全球合作治理难度大

在此次新冠疫情中，虽然世界卫生组织总干事谭德塞多次指出“不建议实施任何旅行或贸易限制”措施，并呼吁各国携手并进、共克时艰，但个别西方国家并没有采纳有关建议，取而代之的是限制人员贸易自由、撤出驻华大使及工作人员、抢夺他国医疗物资、“甩锅”中国甚至要求中国索赔等过激行为。另外，由于西方多国对此次疫情持观望态度或抱侥幸心理，没有充分采纳世界卫生组织的有关卫生措施建议，使欧美沦为新冠肺炎大流行的“震中”，几乎丧失中国以巨大代价为世界争取到的“机会之窗”。许多国家采取的卫生措施之所以与国际组织的建议背道而驰，主要在于相关国际法规则具有缺乏强制约束力。

2.2 国家发展程度差距大，造成合作机制运行不畅

突发公共卫生事件发生时，现有的国际关系往往有利于特权和强势国家，而穷国却在不相称地负担严重的疫情防控工作。有时在发达国家已得到有效控制的疾病，却仍在发展中国家和最不发达国家肆虐。在突发事件应对的国际合作中，发达国家大多处于整个防控链的顶端，而发展中国家则处于链条底部，直接承受着病毒带来的冲击和威胁。发展中国家的基本权益得不到有效的保护，造成南北国家相互猜疑和不信任，给国际合作带来巨大障碍。发展中国家利益被忽视引发众多发展中国家的抗拒和国际合作的破裂。

2.3 防控措施标准、程序不明确，导致“过度措施”泛滥

虽然针对各国“额外卫生措施”设定了一系列限定措施，但是有关适当使用强制权力的条款仍过于宽泛，并未界定在采取隔离、检疫和其它强制措施时所必需的法律标准和公正程序，导致各国防控“过度措施”较为严重。《国际卫生条例》虽禁止侵犯较为旅行者的基本权利或迁移自由，但并不排除在特定情况下实行医学检查、疫苗接种或其他预防措施，或者要求提供疫苗接种或其他预防措施的证明。显然，在面临突发公共卫生事件时，世卫组织及其成员国都不打算限制采取隔离等措施的能力，即使这些措施可能会限制人权，关键在于确立和遵循正当的法律程序。

3 突破传染病防控全球治理困境的举措

3.1 建立强大的国家核心能力

《国际卫生条例》核心能力建设要求建立共同的义务和问责制。首先，国家应当致力于建立和维持本国的卫生系统。其次，共同的责任还要求国际上的技术和财政援助以填补核心能力的空白。达到《国际卫生条例》规定的核心能力还要求需要开发一些最基本的项目，例如，可以对病原体进行诊断和分析的实验室、适用于所有样本的运输系统、针对意外或不寻常突发公共卫生事件的监管体系等。核心能力建设还需要将这些项目统一纳入国家卫生系统的年度财政预算之中。

3.2 建立可靠、持续的筹资机制

强大的资金支持不仅可以帮助国家进行核心能力建设，还能支持世界卫生组织自身能力建设，并确保应对突发公共卫生事件的资源充足。几种筹资模式可以单独或合作运转。最合理的筹资机制应当是世界卫生组织会员国之间分摊会费。强制性缴费更具可预测性和可持续性。此外，作为《国际卫生条例》的监管机构，世界卫生组织负有实施该条约的法律义务，其中就包括保障充足的资金。

3.3 软硬兼施地促进遵守

世界卫生组织并不具有强制力，无法对违反《国际卫生条例》的国家采取制裁措施。但是，它确有促使各国遵守《国际卫生条例》的方法，只是未能有效适用。总干事应当公开要求采取额外卫生措施的国家重新考虑并摒弃有害措施，鼓励缔约国根据第56条的内容进行争端解决以及提出仲裁。为激起主权国家遵守《国际卫生条例》的政治意愿，世界卫生组织可以做的还有很多。例如，世界卫生大会可以修订第48条，将突发事件委员会的临时建议改为具有约束力的条款。即使缔约国仍然可以无视这一国际义务，但更具约束力的条约语言可能会对缔约国造成压力使，其不得不遵守。

参考文献

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（作者单位：西北政法大学）