行政公益诉讼诉前程序探究

文/程龙

摘  要：行政公益诉讼诉前程序是指检察机关在提起行政公益诉讼前需履行相应的前置程序，即先以检察建议的形式督促行政机关在一定期限内积极履行职责，纠正违法行为。诉前程序的案件范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等。诉前程序不但弥补了行政公益诉讼制度存在的一些缺陷，而且很好地协调了检察权与行政权的关系。整体来看诉前程序取得了相当不错的成效，推动了我国公益诉讼的发展。但在试点过程中诉前程序的运行也暴露了一些问题。因此，应该完善相关配套措施，从理论和实践两个方面入手，最大程度的发挥诉前程序的功能和效果。

关键词：行政公益诉讼；诉前程序；检察建议；问题；对策

1 行政公益诉讼诉前程序基本理论概述

1.1 行政公益诉讼诉前程序基本内涵

行政公益诉讼诉前程序涵义界定。行政法的基本目标是维护公共利益不受侵害，鉴于实践中存在着行政机关不作为或乱作为导致公共利益受损害的情形，现代国家大都设立了行政公益诉讼制度。但在具体实施过程中又出现了滥诉、乱诉的行为，起诉主体基于各种各样的动机和利益考量而提起诉讼，这会对行政机关处理行政事务的积极性和司法资源的有效利用产生影响。因此，人们专门设立了诉前程序，目的就是有效利用司法资源。

具体我国而言，诉前程序的规定最早出现在《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》中，随后在《公益诉讼试点工作实施办法》中作出了细化，并且明确规定了诉前程序的基本含义是指检察机关在提起行政公益诉讼前对符合起诉条件的案件应当先行通过检察建议的方式督促行政机关纠正违法行为，新修订的《行政诉讼法》对检察机关提起行政公益诉讼也作出了原则性规定。2018年通过的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步对检察建议的回复时限进行限定，规定行政机关应在收到检察建议之日起两个月内依法履职，并书面回复检察机关。出现公共利益损害继续扩大等紧急情形的，应当在十五日内书面回复。这是新的行政诉讼法出台后最新的司法解释，也是对诉前制度的进一步探索。

1.2 行政公益诉讼诉前程序的功能定位

通过几年的发展，目前我国的行政公益诉讼已初显成效，尤其是诉前程序在其中发挥了重要的作用。诉前程序不仅有力地督促行政机关自我纠错，而且还维护了国家机关的正面形象。具体而言，有以下几点重要功能：

基本功能——有效节约司法资源

法的效益是指在法的制定、运行、实施过程中对法律资源的最优适用，将有关成本去除后，在质和量上实现的极优化程度及其整体效果。诉讼本身就是一项耗时耗力的活动。行政公益诉讼案件侵犯的客体为国家或社会公共利益，此类案件若耗时过长，不但这些利益得不到保护，而且国家司法资源会被大量浪费。诉前程序以行政机关自我解决问题为主，利用自身的专长，快速、高效的找到问题所在，并及时予以纠正。

直接功能——强化行政自我监督

在传统行政法理论中明确阐述了公共利益的主要代表是行政权，而关于公共利益的保护是行政权最为基本的一项任务。可以说行政权自身就具有监督的职能，如果说检察机关发起诉前程序主要是经由外力介入来保护公共利益，那么行政机关的自我纠错才是一种内部调整机制。行政机关在处理问题上更为专业，假如行政机关能够自行纠正违法行为，那么公共利益就能得到及时地救济。诉前程序恰恰是考虑到这一点，既通过检察建议的形式对行政机关的违法行为进行监督。

2 当前我国行政公益诉讼诉前程序的现状及存在的问题

2.1 我国行政公益诉讼诉前程序的实践分析

实际上，行政公益诉讼并非在2015年公益诉讼试点工作中才出现的。早在1997年，方城县人民检察院诉方城县工商局独树镇工商所非法处置国有资产一案，检察机关就已经开始探索行政公益诉讼制度。通过几年的实践，行政公益诉讼取得了可喜的成绩。其中，诉前程序发挥的作用越来越明显，已成为行政公益诉讼问题的核心。

通过分析2018年最高检的工作报告可以看出，当前的行政公益诉讼相较于几年前的试点时，已经取得了长足的发展.具体而言有以下特点。第一，从案件整体数量来看，行政公益诉讼明显多于民事公益诉讼，这与两者的机制存在一定的关系。第二，就诉前程序本身而言，案件类型也是分布不均。生态环境和资源保护、食品药品安全这两大类案件牢牢地占据了绝大多数。第三，多数的行政公益诉讼案件在诉前程序阶段已经获得妥善解决，行政机关也大都在检察建议期限内进行了整顿。近几年我国行政公益诉讼虽取得长足发展，但仍然处于探索阶段，还需要在立法和实践上努力探索，形成社会合力，共建民主法治。

2.2 我国行政公益诉讼诉前程序面临的问题

2.2.1 提出主体的单一化。当前我国行政公益诉讼的起诉主体是唯一的，即由检察机关作为提起诉讼的主体，这是区别于民事公益诉讼的。结合我国法律实践可以分析得出，这一模式是建立在检察机关作为宪法意义上的法律监督机关这一理论下产生的。就当前来看，检察机关作为诉前程序的发起主体可以利用其权威性和影响力，督促行政机关积极纠错，保证案件及时解决。但从长远来看，其不足之处也是存在的。一方面，检察建议的提出主体多以基层人民检察院为主，其本身就存在工作量大，人员不足的问题。另一方面，诉前程序案件往往涉及较强的专业性，检察人员大多不具备这方面的知识，这样不利于公共利益的及时维护。

2.2.2 检察建议详略不当。关于诉前程序的具体内容，《行政诉讼法》仅概括性规定“应当向行政机关提出检察建议”，相关法律也没有具体规定。但有一点可以确定，诉前程序的关键所在便是向行政机关发出检察建议。首先需要考虑的问题是检察建议应该具体到何种程度，是详细指出，或仅仅是简单地说明存在问题，具体的处置措施交由行政机关进行。

2.2.3 诉前程序的案件范围过于单一。在司法实践中，诉前程序的案件范围主要集中在生态环境和资源保护领域，对于公共利益受侵害的其他领域，目前诉前程序发挥的作用还十分有限。试点过程中诉前程序案件范围仅规定为公共利益受侵害较为严重的三类案件，新的《行政诉讼法》在此基础上也只是增加了食品药品安全领域的案件，这与人们的期望仍有一些差距。总体而言，诉前程序的受案范围仍然比较单一。

3 完善我国行政公益诉讼诉前程序的建议

3.1 完善诉前程序中检察建议相关配套措施

3.1.1 检察建议提出主体多元化。基于检察机关在专业理论知识，工作量等方面存在的现实问题。我们认为应当创设以检察机关为主，多方主体为辅的“多元化”模式。以生态环境和资源保护案件为例，就应当逐步扩大其起诉主体的数量。结合现阶段行政公益诉讼的实践经验，适时给予特定社会组织起诉的权利。待条件成熟时让公民也成为行政公益诉讼的一方主体，构建起检察机关、社会组织、公民等多方主体共同参与的新模式。

3.1.2 检察建议应做到详略得当。诉前程序中检察机关所发出的检察建议，区别于诉讼过程中的检察建议，应具有诉前程序的特色。该阶段是让行政机关主动发现问题，积极纠正错误，关键是发挥行政机关的主观能动性。所以，检察建议的内容不应过于详细，关键是对行政行为进行定性。这样能够减少检察机关办案的成本，提高办案的效率。

3.2 适度扩大诉前程序的案件范围

诉前程序案件类型过少的问题早已存在，为了解决这一问题，在试点过程中就已有学者提出应当适度扩大诉前程序的受案范围，以更好地维护社会和公共利益。除目前修法已规定的四项之外，还包括公共安全领域、房屋拆迁和土地征收领域。综合起来看，这些领域都有一个共性，就是与人民群众或者说大多数人的切身利益息息相关。当然，我认为诉前程序的案件范围在经济社会高度发展的今天，也不应局限于以上几个领域，在日后制度的设计中可考虑借鉴西方国家成功经验，进一步拓展诉前程序的领域。

4 结语

我国行政公益诉讼诉前制度的发展，需要不断地进行理论和实践的探索。行政公益诉讼诉前程序制度作为一项具有中国特色的制度创新，是立足我国的国情，结合我国实际情况产生的。但该项制度在实践中仍存在实践和理论上的不足，全面落实这一制度还任重而道远，需要立法机关和司法解释机关完善法律依据，行政机关积极配合，各级法院努力推进、全社会形成舆论合力。

参考文献：

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[5] 马怀德.行政诉讼原理[M].法律出版社,2009.

（作者单位：西北政法大学）