政府应急征用制度缺陷及改进建议

文/朱美燕

着眼于我国政府应急征用方面的法律问题进行研究是由于：一、法学界普遍认为2003年的“非典”疫情后，我国才建立突发事件相关法律制度并逐步完善，发展历史较短，所以关于应急征用法律体系的运转机制、补偿原则、补偿标准等方面尚存在诸多不足,亟待进一步健全。二、目前关于应急征用法律体系的学术文章较少，难以提供有效的理论学术支撑。第三、应急征用性质上属于行政行为，要求执法者做到依法行政，所以要求执法者具备一定的应急征用法律知识储备。总体来看，我国应急征用法律制度的运转机制残缺、补偿原则和标准模糊抽象、争议解决渠道不明等问题，阻碍我国应急征用法律体系的发展，使得我们需尽快对应急征用制度做进一步的研究和建议

1 有关应急征用制度、事后补偿及救济制度的的缺陷

1.1 应急征用制度

我国应急征用法律体系建成较晚，结构残缺，尚存在诸多空白。在2020年爆发的新型冠状病毒疫情的抗击过程中就暴露许多应急征用制度缺陷。以大理市截取口罩事件为例，大理市卫生健康局送达的《应急处置征用通知书》中显示，大理市人民政府决定依法应急征用从云南省瑞丽市发往重庆市的口罩。该通知书向社会披露后舆论哗然，从立法原因来看是应急征用制度缺陷造成滥用。

笔者结合应急征用制度及其实践运用，总结认为存在以下问题：第一、公共利益概念过于宽泛。公共利益是指社会范围内不特定多数人的合法利益，但没有准确的法律定义，导致现实社会生活中可能在公私不分的情况下就擅自实行应急征用，违背应急征用的设计理念，也损害被征用人的合法权益。第二、政府应急征用的主体没有特定化。《突发事件应对法》第十二条规定为政府和有关应急管理部门；《突发公共卫生事件应急条例》第三条仅规定了应对突发事件的主体为县级以上人民政府及有关政府部门。在大理市应急征用口罩事件中，大理市卫生健康局不是应急管理部，所以构成越权执法，完全错用应急征用。第三、没有明确区分征收和征用，容易造成二者混用。《突发事件应对法》第十二条规定对单位和个人的财产等有体物、非消耗物进行应急征用，并且根据法律定义可知征用客体是被征用财产的临时使用权。大理市应急征用重庆市人民政府订购的口罩属于一次性消耗物，征用后无法将原物归还，尚不属于被征用范围，性质上属于征收其所有权。二者混用容易造成后期一系列纠纷。第四、征用权限不明确。《突发事件应对法》并没有规定可跨区域征用的主体，仅《传染病防治法》第四十五条第一款限定只有国务院有权跨行政区域应急征用，据此大理市无权跨区域征用应急物资，人民政府或相关政府部门行使应急征用的权限不明确。

1.2 事后补偿及救济制度

第一、没有关于补偿标准、补偿原则的具体规定。在上述涉及到的所有法律法规皆没有具体明确的补偿标准和补偿原则，大多只是给予“合理补偿”、 “适当补偿”、“相应补偿”等模糊性的表达。实际中应急征用后的补偿没有可以效行的标准，即使被征用人向人民法院提起行政诉讼也没有法律支撑，被征用人受到的损失可能无法得到合理补偿。故而我国征用的事后补偿标准是一个非常宽泛模糊的标准，它具有巨大的弹性空间，自主决定的范围和程度非常广泛。这种高度弹性的规定导致截止到目前仍无统一补偿原则作为统率。由于没有上位补偿原则可以遵循，致使征收机关拥有过于宽泛的自由裁量权，使得公民财产权难以得到有效的保障。

第二、没有规定明确的救济途径。当被征用物灭失、毁损或被无权征用征收时，被征用人可以通过何种救济方式向哪些部门依法维权，法律层面尚未空白，没有这方面的规定。

2 有关应急征用制度、事后补偿及救济制度的的改进

2.1 应急征用制度

第一、界定公共利益。只有在法律上对公共利益范围进行界定，才符合应急征用的目的，才有资格适用应急征用。由于应急征用带有强制性，违背被征用人的意愿，损害被征用人合法物权，所以需要准确界定公共利益的范围。有学者认为，只要符合“控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”这一目的，且符合应急征用与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应的比例原则，对私有财产的征用都应当被允许。笔者认为能代表不特定的个人、单位等的权益，不有效采取补救措施会造成严重的社会损害即构成公共利益。第二、确定政府有关部门的范围,明确行政主体。县级以上人民政府应当设立应急管理部等特定的部门，防止有关部门越权。第三、应当立法明确区分征收征用的概念和内容，应当明确规定征用是临时性借用财产的使用权，征收是永久性强制转移财产的所有权。这样一来就能将口罩等一次性消耗物归于征用范畴内，法律概念结构清晰合理。第四、制定详细征用程序，合理划定应急征用权限。使得执法者能够有法可依、有律可循，避免因程序模糊残缺而导致应急征用执行缺陷，引发不必要的纠纷。可将应急征用程序分为以下几步：第一、确定是否符合公共利益，判断突发事件是否出现；第二、确定具体被征用人、被征用物；第三、制定并送达应急征用通知书，载明原因、主体、原因、数量、补偿救济措施等必要信息；第四、执行应急征用措施，妥善使用、保管被征用财产，事后及时返还；第五、被征用人按照通知书规定及法律权利向应急管理部门寻求救济，应急管理部门应当及时评估财产的毁损价值，进行补偿。

2.2 事后补偿及救济制度

第一、确定适当的事后补偿原则。首先是合理公平原则。有学者认为我国应急收用补偿可以参考德国的经验，建立公平补偿原则，采用事前补偿补偿，给予被征收人完全补偿，以补偿直接物质损失为原则，符合一定条件时也可以对间接损失进行补偿。总之不论确定何种补偿标准，都必须以维护被征用人利益为出发点，做到合理公平；其次是透明公开原则。应当将整个应急征用及其事后补偿救济的程序细则以法律法规或各地根据具体情况制定的管理办法这几种方式向社会公开，每次应急征用的具体流程也应当实时向社会公开，以此接受社会公众监督。

第二、细化事后补偿标准。应当针对不同种类的被征用财产，结合考虑其性质、使用成本、使用方式、征用时间等因素制定各类征用财产的补偿标准，确定补偿方式并合理确定补偿金额。补偿数额是补偿给被征用人的数额应该大致符合被征用财产的实际损失价值。笔者认为具体财产价值应当参照民法领域财产损失赔偿的标准，以财产所在地的市场交易价格为准。

第三、为被征收人提供法律救济途径。当应急征用双方当事人就事后补偿方式、数额等产生纠纷不能顺利解决、侵害被征用人权益时，应当为其提供法律救济途径。一般来说我国行政补偿主要采取行政复议、行政诉讼或者国家赔偿几种方式。在应急征用方面没有详述，所以应当为被征用人寻求救济建立多种保障方式，将上述几种救济方式与征用补偿相结合，制定详细明确、合理的指导文件，用成文法方式将应急征用的法律救济确定下来。

第四、确立多种补偿方式。采用赔偿损失方式以外还可以恢复原状、修理重作等。如若不能单独建立征收制度，那应该扩大被征用对象，将口罩等消耗物、种类物纳入被征用范围，至此就可以采用更换被征用财产的补偿方式。加大社会保障补偿的力度，保障被征用人的财产权利。

总结上述应急征用制度以及事后补偿、救济制度的的改进建议，最根本的方法是制定一部征用及补偿救济的成文法，将行之有效、言之有理的建议方案概括收纳其中，规范应急征用法律体系，使之切实可行。

参考文献

[1] 周兰领.征收、征用与补偿的行政法问题研究[J].行政论坛,2012(03).

[2] 唐勇,吴侃.应急征用的法律规制[J].民族论坛,2020(01)

[3] 杨解君,顾冶青.事后补偿及救济制度宪法架构下征收征用制度之整合[J].法商研究,2004(02).

作者简介：朱美燕（1998—），女，山东费县人，硕士研究生，研究方向：国家安全方向。

（作者单位：西北政法大学）