日落复审制度研究及我国相关制度的完善

文/葛尚博

摘要：随着全球经济一体化的发展，国际经济贸易环境变得愈发复杂。一方面出口国大量商品的涌入给进口国消费者带来了更多样化的选择，另一方面，出口国在价格上具有竞争力的产品也在不断占领、控制进口国的相关产业。为了抑制竞争，进口国往往会采取反倾销措施来保护国内产业，甚至有国家无限期采取反倾销措施来进一步遏止贸易伙伴的竞争优势。为了避免反倾销措施成为新的贸易保护壁垒，WTO《反倾销协议》制定日落复审制度来限制反倾销措施无休止的适用。作为国际经贸领域的出口大国，我国近年来频繁的被贸易伙伴采取反倾销措施，其中不乏通过日落复审调查延长反倾销措施的情况。为维护我国相关产业的发展，更为了维护国际经济贸易活动的平稳运行、遏制贸易保护主义，有必要对反倾销日落复审制度进行研究，并对我国该项制度加以完善，做到通晓规则、善用规则。

关键词：反倾销协议；日落复审制度；国内制度完善

1 日落复审制度的概念与历史沿革

所谓日落复审，指的是反倾销中的一种行政复审程序，该程序由进口国国内主管机关主动发起，或者由该机关根据相关当事方向其提出之申请而后决定发起，申请、主动发起的期限为反倾销措施执行满5年之前的合理时间，在该程序中，主管机关的职责是审查之前所裁定执行的反倾销措施应否如期终止或是否应继续执行。WTO《反倾销协议》第11.3条之规定为该制度提供了法律依据。《中华人民共和国反倾销条例》（以下简称《反倾销条例》）第五章概括地、原则性地规定了我国日落复审制度。

日落复审制度的形成与发展不是一蹴而就的，从国际反倾销立法历史发展沿革来看，1947年签订的《关税与贸易总协定》中并无任何对于日落复审制度的描述与规定，而仅概括性、原则性地规定了反倾销措施的内容。但值得注意的，彼时该项制度已在各国的国内立法与实践中有所体现。例如，美国《1930年关税法》第751节规定，在征收反倾销税5年期限到期后的30日内，商务部必须发布公告自动立案。

1979年东京回合签署的《反倾销守则》第9条第1款规定“反倾销税只有在抵销倾销造成的损害所必需的期限内才有效”。虽然守则中仍没有日落复审制度的相关规定，但不难看出，守则明确了反倾销税的征收并非无期限的。

由于缺失反倾销措施实施期限的明确规定，实践中产生了WTO成员方无限期使用反倾销措施的状况，为了制止滥用反倾销措施现象的发生，在众多主要国际贸易国家和地区的参与与多轮协商之下，1994年乌拉圭回合谈判的成果《反倾销协议》将日落复审制度作为一项明确的国际性制度规定在第11.3条中。

2 日落复审制度的内容与特点

通过对前文日落复审定义的分析可知，WTO《反倾销协议》中的日落复审制度具有如下特点：

第一，WTO《反倾销协议》中关于日落复审程序的条文数量较少，而且也仅为原则性规定。因为国家间经济贸易发展差距、国家利益不同、加之国际经济贸易的复杂性和快速变化的特点等众多因素，国际社会中国家间很难在详尽的规定上达成一致共识，因此，WTO在《反倾销协议》中作出十分具体的规定是不具有可行性的，另一方面，原则性的规定也为各成员国在以《反倾销协议》为蓝本制定其国内反倾销法律法规时提供了较大的自由裁量的权利。这样，《反倾销协议》规定的概括性就可以满足各个成员对于司法主权的需求——保持本国立法与国情相符。

第二，日落复审程序的发起主体只有一个，即进口国国内的反倾销主管机关，其通过两种方式发起复审：一是主动发起，二是由相关方提出申请，主管机关根据申请来确定是否发起复审。无论使用日落复审调查的何种发起方式，国内的反倾销主管机关在该程序中的主体地位都是无法被替代的。

第三，日落复审程序的重点是调查倾销行为是否仍存有对进口国国内相关产业持续产生损害或者再次产生损害性影响的可能，简而言之，该程序中的审查是评估、判断、预测未来损害发生的可能。既然是一种“预测”，并且预测的是一种“可能性”，在本质上就带有强烈的不确定性和投机性。

3 我国日落复审制度立法现状与完善建议

为了能将条约规定进一步落实到实践中，WTO《反倾销协议》第18.4条要求成员方必须将《反倾销协议》中的相关内容转化为各自的国内法规定，按照这一要求，各个成员方国内法中必须有日落复审的相关规定。作为WTO的成员方，我国一贯积极履行义务，承担责任，2002年我国对早在入世前就已经在国内法中有所规定的日落复审制度进行了充实、完善，力求与《反倾销协议》中的规定相一致。

3.1 我国日落复审制度立法现状

立法上，我国首部规定反倾销的法律是《中华人民共和国对外贸易法》，但其中并没有关于日落复审的规定。日落复审制度首次出现于1997年《中华人民共和国反倾销、反补贴条例》中。加入WTO后，我国积极履行作为WTO成员的相关义务，按照要求在国内立法中规定日落复审制度有关内容。为此，我国于2001年11月颁布《反倾销条例》并于2002年1月1日起正式实施。《反倾销条例》对日落复审程序进行了专章的规定，体现了我国对这一制度的重视。该条例同相应的国务院下属各职能部门制定的行政法规、实施细则共同构成了我国日落复审法律体系。

我国的《反倾销条例》从颁布至今的十几年时间里对我国的反倾销工作起到了不容忽视的积极作用，但其暴露出的问题同样不容忽视。

问题之一是，与世界上其他贸易大国尤其是发达国家相比，我国的日落复审制度并未规定在法律层面，法律的位阶性比较低，而与之相比，世界上大多数国家的日落复审制度是规定于法律中而非行政法规之中，程序上需要国会或者议会的通过。通过横向对比及纵向梳理发展历程，可以得出我国反倾销法律体系存在不足的原因是因为我国法律的制定程序较为复杂，立法周期长，相比之下，国务院制定行政法规在程序上相对简单，周期短。将日落复审制度规定于我国《反倾销条例》中，既能节省消耗于人大立法程序上的时间，又能起到同样的规范反倾销法律关系的作用，在操作上也具有灵活性。

问题之二是，我国的《反倾销条例》中有关规定过于简单模糊，缺乏统一性和系统性。首先，2004年修改的《反倾销条例》，并没有将其第五章中规定的制度明确定义为日落复审制度，这样容易造成日落复审制度同其他行政复审制度的混淆；其次，第五章只有从四十八条到五十二条六个条文，只对日落复审制度作了抽象的规定，并没有同时规定可以运用于实践中的具体实施细则，而相关具有可操作性的实施细则散落的分布在各个职能部门的部门规章中。这种没有系统性的现状，难以应对实践中的复杂情况，对主管机关而言，其工作也变得更加复杂；对日落复审程序而言，这种分散的规定降低了程序的规范性，同时，对结果的预测也变得更加困难。

上述法律位阶方面的不足以及相关条文过于简单模糊，是我国反倾销立法中两个较为突出的不足。

3.2 关于完善我国日落复审制度的建议

针对我国目前日落复审制度存在的法律层次较低以及现有条文规定较为简单、模糊的问题，笔者有以下几点完善建议：

首先需要做的是提升立法层次即在法律层面规定日落复审制度，因为“规则是合法性首要和最基本的标准”，以人大立法的形式规定日落复审制度，能增强该制度的法律效力、提升其权威性。根据国际上其他WTO成员方相应的做法以及我国立法实际，应该着手制定、颁布《中国人民共和国反倾销法》，在该法中，应该同我国《反倾销条例》一样，以专章的形式规定日落复审制度，此外，在该章节中，应该进一步加入具体的、操作性强的条文，对日落复审制度的含义、性质、主管机关、程序、证据、标准、期限等进行具体规定。

此外，应明确日落复审制度的主体。在实践中，我国日落复审程序涉及多个部门：商务部为主管机关以及发起主体，其职责是调查、评估反倾销措施是否有继续执行的条件；关税税则委员会的职责是确定反倾销税之征税税率、决定以何种方式征收反倾销税；海关总署是最终征收反倾销税的执行机关。因此，在反倾销日落复审制度的完善中，应当制定相关规则明确三机关的职责与权力界限，让各机关可以找准定位、明确职责、分工合作、相互监督以提升工作效率。

再次，明确可能性审查应考虑的因素。我国主管部门在进行倾销可能性认定时，应当考虑：（1）调查期内相关国内产业情形，例如调查进口产品之进口数量以及其在相关市场中所占比重、售价等等（2）被调查产品有无大幅度提升进口量之趋势或可能（3）我国国内相关市场供求情况（4）被调查的进口产品之售价是否符合市场行情。

（作者单位：西北政法大学）