党政机构合署合设对行政主体的挑战与回应

文/马梦莹

1 党政合署合设办公对行政主体理论的挑战

1.1 党政合署合设改革冲击了行政主体理论

党政合并设立、合署办公的机构改革，对中国行政主体理论造成了冲击。既有的行政法理论主张从形式标准入手，强调党政合署合设机构对外行使行政机关名义。中国行政法引入行政主体概念之初就是为行政救济服务的，是一种本土化的诉讼主体模式，是对西方行政主体理论的颠覆性改造。行政主体概念在我国的经典表述是“依法享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。”

但是，现有的行政主体理论在党政机构合署合设的领域却难以得到合理解释。按照我国行政法理论，党政合署合设机构以行政的名义行使行政权，并不违背行政主体的一般原理。但如果其在行使这些权力时使用了党、政两家共同名义，或者只使用党的名义，或者实施的是没有具名的事实行为，在行政法上就会成为问题。

1.2 党政合署合设改革下对行政主体理论挑战的回应

对于党政合署合设机构，应当责“实”而不循“名”，坚持运用实质性标准区分党、政两种角色及相应的活动空间。运用这一标准的关键，在于抓住两者在合法性判断标准上的本质差别。行政过程不单单是执行（法律）行为，还包括政治决策，政治决策往往是由党的机构作出的。行政过程中执行法律的行为，最终都可以通过法律的原则、规则以及由此发展出来的法律适用技术来判断其合法性；而行政过程中的政治决策，其合法性则需要接受双重审视，既要检验其法理意义上的合法性，还要证明其政治上的合法性。总之，遵循政治决策vs法律执行两分的思路，能够更加准确地回应党政合署合设改革对行政法理论造成的冲击和挑战。按照上述思路，党政合署合设的机构无论使用何种名义，只要其行为属于法律执行范畴，此时就是行政主体，其行政行为的作出就必须具备国家法上的依据，同时应接受司法程序的审查。反之，如果属于政治决策的范畴，则应予排除。

2 党政合署合设改革对权力来源的挑战

2.1 党政合署合设改革造成权力来源错位

除宪法和法律外，党内法规和行政法规是规定组织机构职责权限的两种重要来源。一般而言，党内法规只能规定党的机关的职责权限，而行政法规只能规定行政机关的职责权限。党政合署合设将会造成行政法规规定党的机关的职权，从而导致职权来源的错位问题。在党政合署合设的情况下，政府部门的相关职责划入或并入党的部门从而成为党的部门的职责，但是按照相关行政法规规定又是政府部门的职责，这样出现了行政法规规定党的部门的职责权限的现象。特别是在党政合署合设的领域没有相应党内法规的情况下，这一问题将更为突出。

以国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中宣部为例，《党和国家机构改革方案》规定国务院广播电影电视行政部门主管全国电影工作，县级以上地方人民政府管理电影的行政部门负责行政区域内的电影管理工作。这就导致了《电影管理条例》这一行政法规上的主管部门与党政合设机构的不一致，进而造成了党的宣传部门电影管理职权来源的错位。

2.2 权力来源错位的应对方式

制定组织法律，规范党政合设领域的职权来源。无论是国家机关还是党的机关都要通过国家法律和党内法规予以规范。由于党政合署合设机构具有党的机构属性和履行行政概念职权的双重特征，其职责权限就应该通过上位法加以规定。不同于党内法规和行政法规是党的机关和行政机关各自的制度规范，国家法律是党政机关共同遵守的行为准则，制定或修订党政合署合设领域的专门组织法律是可行的。在宗教事务、新闻出版、教育培训等其他党政合设领域借鉴该方式，制定组织法律来规范相应的职责权限，可以防止职权来源错位的发生。

3 党政合署合设改革对责任分配的挑战

3.1 党政合署合设改革对责任分配的挑战

（1）“党委领导、政府负责”——“党政同责”。党的十八大以后党中央陆续在生态环境保护、食品安全、安全生产、法治政府建设等领域提出实行“党政同责”，格外强调党的组织及其负责人在特定行政领域的责任担当，从而在一定程度上改变了将政府顶在前面的责任分配机制。党政融合的机构改革意味着党的机构不再回避责任担当者的角色。原本作为党的机构，在改革后一并承担了行政职能，如果出现需要回应社会压力的情形，由于党政机构已经深度融合，因此就必须清晰回答是否问责以及对谁问责的问题。在这样的背景下，党政权责错配、党委权力过度集中、决策效能低下等弊端就成了亟待解决的重要问题。

（2）党政职责同构的风险。党组织不仅协调、指导、协助政府部门的工作，还监督政府部门的工作。在职能相近的党政机构之间，存在两种基本关系：一是促进配合的关系；二是监督与被监督的关系。在规范意义上，这两层关系并不会随着党政机构合署合设而消灭，其依旧留存于新机构内部。但是，党政合署合设必然使得这些原本职能相近的党政机关关系更为紧密，部际协调转化为系统内统筹，外部监督转为内部监督。由于党的工作机关与政府部门之间的职权职责界限变得模糊不清，因而党政之间的监督和被监督关系势必大大弱化。没有监督的权力，其被滥用的风险大大增加。

（3）行政机关责任制的问题。行政机关和党组织具有相互独立的责任体系，根据宪法和有关组织法，我国各级人民政府及其职能部门均实行首长负责制。而根据《中国共产党党组工作条例（试行）》和《中国共产党工作机关条例（试行）》，党组织为集体负责、分工负责的领导制度，尽管行政机关与党组织的责任制存在相互融洽的空间，但在微观层面上，由于党政机构合署合设采用了混合式组织形式，实行内部统一领导、统一编制，因而难免在具体工作中出现两种制度冲突的问题。

3.2 党政合署合设改革对责任分配问题的回应

（1）明确双合机关内部分工。第一，党政事项与程序分工。党的十八大以来推行的权力清单制度，进一步明晰了党政机关的权限范围。纵观党中央机构改革中设立的各类机构，《深化党和国家机构改革方案》中对于这些机构的职责范围也都有明确限定。由此可见，党政合署合设并非党政事项不分，中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，但在内设机构中依然有明确的分工。在事项分工方面，考虑到被并入、合署的机关属性为行政机关，党的机关主要负责决策议事协调，以体现党的领导为工作核心，行政机关以行政权的行使为主，合并设立的情况下，被并入的机关不复存在，但在内设机构的设置中应当体现事项的分工。在事项分工的基础上，根据事项属性、依据等方面的不同，党政机关活动的程序应有区别。党的机关的活动程序主要以党内法规为准，行政机关或行使行政权的合并机关内设机构的活动程序应遵循行政程序规定。

第二，党政责任分工。关于党政合署合设机关对外作出决定的名义问题，多数观点还是认为对行政相对人权益产生影响的决定应当以国家机关的名义（监察机关、行政机关）做出，这样也契合了双合改革中保留牌子、加挂牌子等做法的改革意图。针对便宜行事的问题，也就是合署合设机关以自身方便来使用牌子，特别是在当前立法对党的机关法律责任不够明确的情况下，从规避责任担当的角度，使用对自己最为有利的名义来作出决定，导致行政相对人救济无门，应当适用实质影响合法权益标准，并且对于使用名义不当的行为，应当内部追责。

（2）建立权责相统一的党政协作行政法治模式。健全党政合署合设决策机制、推进党政职能分工优化。鉴于中国特色社会主义法律体系的体系性要求，以及党内法规建设的规范性要求，当前党政合署合设的全新行政机制亟待一种新型党政组织形式与职能配置方式的确立。为此，我国应当以《宪法》、现行行政法体系以及党内法规体系为基础，针对党政合署合设改革创设出“定权—分责”两个层次的党政协作行政法治模式：一是制定《党政机关组织法》，确立党政合署合设办公的职权划分。在党政合署合设改革进程中，我国应当以法律的形式确定党政机关运行的组织形式、组织机构、权力清单、运行程序和法律责任等内容。这样既能保证改革于法有据，同时也能保证改革完成后的党政机关按照法治化方式运作。二是从行政法体系与党内法规体系两条责任认定路径出发，完善党务责任与行政责任的认定与追究机制。鉴于党政合署合设办公实现了地方党务与政务的结合与重整，现行行政法体系与《中国共产党工作机关条例（实行）》《中国共产党党组工作条例（试行）》所规范的责任事项也会更加紧密且难以区分。在此背景下，党务责任与行政责任的认定与追究应当在定权的基础上，重新制定党务责任清单与行政责任清单，以做到党政合署后的权责统一。

参考文献：

[1] 林鸿潮.党政机关融合与行政法的回应[J].当代法学,2019(4).

[2] 喻少如,刘文凯.党政机构合署合设与行政主体理论的发展[J].南京社会科学,2019(04).

[3] 金国坤.党政机构统筹改革与行政法理论的发展[J].行政法学研究,2018(05).

[4] 朱建新,吕长城.党政融合改革中行政主体资格的审视与认定[J].法治现代化研究,2020(04).

（作者单位：西北政法大学）