“无代表，不纳税”的法理视角

文/崔闻浩

法谚是对法律精神的高度抽象和概括，由于其短小精悍、生动形象而深入人心，对于我们法科学生更是如此。而“无代表，不纳税”这句著名的法谚一直以来却鲜为人知，长期被埋没在历史的长河之中。本文就将对其作一次简单的梳理，挖掘其背后蕴含的税收法定主义的法理基础，并探讨我国在税收立法中存在的问题。

1 “无代表，不纳税”的历史渊源

“无代表，不纳税”（No taxation without representation）的历史可以追溯到十八世纪的美国，并最终成为了美国独立战争的导火索之一。1750年，美国波士顿的一位名叫乔纳森•梅耶的牧师在一次布道过程中首先提出了“无代表，不纳税”，虽然这位牧师当时为何说出这句话现在已经无从考究，而且从当时的时代背景来看，很可能是“无心插柳柳成荫”，但这句话却在后来引发了轩然大波。

1763年，英国在长达七年的英法战争中取得了最后的胜利，战争虽然一方面消除了法国对北美殖民地的潜在威胁，但另一方面也给英国自身的财政带来了巨大的债务危机。为缓解这种危机，新上任不久的克伦威尔开始在北美十三个殖民地上动起了脑筋。次年，克伦威尔政府向英国下院提交了一系列旨在增加北美殖民地税收的法案，并被下院批准实施，其中包括了一项《糖税法》(The Sugar Act)。其涉及到北美殖民地的条款主要有两项：1、降低1773年旧糖税法规定的进口糖税利率，由每加仑6便士降至3便士；2、取消某些免税待遇。按常理来讲，降低税率是减轻税负的举措，不应该引起纳税人太大的反感。但恰恰相反，此法案已经退出，就引起了殖民地人民的强烈的不满。究其原因，是因为在新《糖税法》实施之前，美国普遍存在着走私的现象，像在独立前就存在的那十三个殖民地，几乎是整整一代人都已经习惯了无需缴税即从法国、荷兰、西印度群岛等地方进口大量糖浆来酿造朗姆酒。这就使得原来的《糖税法》几乎形同虚设，而以严厉打击走私行为为配套措施的新《糖税法》并不会让这些酿造户们觉得是减轻了他们3便士的税负，对于从不交税的他们来说反而会觉得该法案实际上是增加了他们3便士的税负。同时，美国人民也以该法案的颁布为契机，开始认真理性地思考他们与其宗主国英国之间在宪法根本原则上面的分歧。此前，他们虽然偶有微词，但还是基本上默许了英国议会有权以保护贸易的名义向他们征税，但新《糖税法》中“为改善王国的财政收入”的征税目的成为了压倒骆驼的最后一根稻草，突破了他们忍耐的极限。紧接着，商人、立法机构和市议会里开始不时传出抗议的声音。来自波士顿的律师萨缪尔•亚当斯（Samuel Adams）首先指出了在该法案中暗含有“无代表之税收”(taxation without representation) 之意，这明显是与英国本土施行的《权利法案》中的精神相违背。随后马萨诸塞州的政治活动家詹姆斯•奥蒂斯（James Otis）更是直言：“无代表之税收即为暴政”(taxation without representation is tyranny)，之后“无代表，不纳税”便成为美国人民抗税运动中一句响亮的口号。

美国人民日益高涨的反抗情绪并没有被英国政府所重视，反而变本加厉，在1765年又推出了《印花税法》(Stamp Act)，其规定对殖民地区的一切报纸、印刷品、商业票据、期票、债券、证书、广告、租约和其他法律文书一律贴附印花税票，税率在20先令至半便士之间，违者将受到不设陪审团的海事法院审判。该法案再一次火上浇油，因为它打破了北美殖民地和英国之间在征税问题上长期以来保持的的一种惯例，即涉外税收由英国议会立法决定，而对内税收则属于各殖民州的自治范围。如果说之前的糖税还能勉强说是涉外税务，那么这次的印花税就是赤裸裸的对内税收了。果然，该法案激起了殖民地人民更大的不满，马萨诸塞州议会提议各个殖民地地区共同授权以争取在纽约召开一次专门讨论《印花税》法案的会议，该提议马上就得到了响应，会议在当年的10月在纽约顺利召开，来自9个不同殖民地区的27名议员参会，这是北美殖民地区第一次为了一个共同的目的而自发召开的会议。经过几天的讨论，会议达成了一项决议，决议宣称“除了由各殖民地地区自身所选出来的立法机构来决定以外，任何税收在过去和可见的未来符合宪法地加之于人民之上。”

美国人民的强烈抵制使《印花税》法案在殖民地的实施举步维艰，随着1765年克伦威尔政府的倒台，《印花税法》于1766年被英国宣布作废，美国人民在同宗主国的斗争中取得了第一次重大胜利。但这种胜利的喜悦并未持续太久，1773年罗斯内阁上台后不久，为了解决东印度公司面临的财政危机，向议会提出了要求垄断北美殖民地地区茶叶贸易的法案。该法案获得了议会的批准，法案允许东印度公司在北美殖民地地区设立自己的茶业经营代理商，更重要的是同意代理商以增加茶叶税的方式获得垄断权。这种想要将当地茶商置于死地的做法彻底点燃了殖民地人民汹涌的怒火，使他们彻底失去了信任。“无代表，不纳税”的口号再次回荡在每个美国人的耳边。于是就有了后来的波士顿倾茶事件，不到两年之后独立战争的第一枪就打响了。

2 “无代表，不纳税”的法理基础

“无代表，不纳税”的本意是指，如果在一个国家的立法机关中没有公民的代表，那么它就不能通过制定法律的方式向人民征税，即使最终通过了该法律，公民也没有服从和遵守的义务。这其实涉及到政府纳税的正当性问题，其中最有名的理论就是社会契约论。

现在，一提起社会契约论，可能大多数人都会想到卢梭和他的那本《社会契约论》。其实，在卢梭之前的英国著名哲学家洛克在他的《政府论》中就已经蕴含了社会契约理论的萌芽了。洛克认为，人们之所以放弃他的自由，脱离自然状态，最根本的原因就是在自然状态之中，人人和它都是平等的，而大部分人又不严格遵守公道和正义，他在这种状态中对财产的享有就很不安全、很不稳妥，这就使他愿意放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常危险的情况，因此，人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，就是保护他们的财产，而在这方面，自然状态存在着诸多缺陷：1、缺少一种确定的、规定了的、众所周知的法律，为共同的同意接受和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度；2、缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者；3、往往缺少权力来支持正确的判决，使它得到正确的执行。正是这种情形使他们甘愿放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人来专门行使；而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使，这也就产生了立法权和行政权。

随后的卢梭在洛克的基础上更进了一步，他在《社会契约论》中指出，人生而自由，却无往不在枷锁之中，这个枷锁就是国家，它诞生于自然状态中的自然状态超过了个人所能够承受的程度之时，于是人们就联合起来，“创建一种能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者人身和财产的结合形式，使每一个在这种结合形式下与全体相联合的人只不过是他本人，而且同以往一样自由”。此外，他还区分了国家和政府，国家的主权在人民，人民通过让渡与生俱来的自然权利给政府，赋予它提供公共服务、更好地保障人民根本利益的权力。

综上所述，政府纳税的正当性已经很清晰了：公民将其与生俱来的财产权利的一部分让渡给政府，赋予政府均衡地分配资源、提供更良好的公共服务的权力，政府利用纳税人的钱造福于民。这就是我们通常所说的“取之于民，用之于民”。

3 “无代表，不纳税”的现代意义——税收法定原则

乔纳森•梅耶或许没有想到，他当时随口说出的一句口号，在几个世纪后的今天，已经成为税法中的一项基础原则即税收法定原则的理论渊源。正如当时在没有殖民地人民代表同意的情况下英国王室不能任意征税一样，征税只有在反映全体公民共同意志的前提下才是正当的，公民通过直接选举或者间接选举的方式选出代表，由这些代表组成立法机关，再由立法机关规定征税的相关事项。

税收法定原则，指只有法律才能规定有关征税事项的原则，如果没有法律的明文规定，政府不能征税，公民也没有纳税的义务。这里的“法”的范围是狭义的，仅限于全国人大及其常委会制定的法律，而不包括行政法规。它具体包括以下三方面内容：

（1）税种法定。税种法定是发生税收法律关系的前提，也是税收法定原则的首要内容。税种必须由法律规定，一个税种必定相对应于一税种的法律，如果法律未对某一税种作出规定，税收主体即没有征税的权力。

（2）税收要素法定。税收要素具体包括征税主体、纳税主体、征税对象、税率、纳税环节、纳税期限和地点、减免税、税务争议和税收法律责任等内容。税收要素是税收关系能够具体化的客观标准，是其能够全面展开的法律依据，因此其成为税收法定原则的核心内容。

（3）程序法定。税收关系中的实体权利义务的实现所依据的程序要素必须由法律规定，且征税主体必须依法定程序行使。

而反观我国税收立法的进程，我国最高立法机关基本处于缺位的状态，大量的税种是由全国人大常委会授权国务院制定的。根据《中华人民共和国宪法》第89条第（十八）项之规定，国务院有权行使全国人大和全国人大常委会授予的其他职权。1984年，我国在进行工商税制改革时，国务院曾向全国人大常委会提出议案，请求授权其发布试行有关税收条例（草案）,其在议案中说，从1984年第四季度开始，进行利改税的第二部改革，从税利并存逐步过渡到完全的以税代利。为具体实施，财政部拟定了产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等六个税收条例（草案），国营企业调节征税办法，以及城市建设维护税、房产税、土地使用税、车船使用税等四个地方税条例（草案）。鉴于目前城市经济体制正在改革，经济形势发展很快，这几个税收条例（草案）尚需在实践中逐步完善，故提请授权国务院以草案的形式发布试行，待执行一段时间之后，再根据试行的经验加以修订，正式提请全国人大常委会审议，完成立法程序。

对于国务院的请求，1984年9月全国人大常委会作出决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。1985年，全国人大常委会又授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律及全国人大及其常委会的有关规定不相抵触的情况下，制定暂行的规定或条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案，经过实践检验，条件成熟时由全国人大或全国人大常委会制定法律。

此后，国务院就根据全国人大常委会的授权制定了大量的税收条例，在2013年时18个税种中有15个都是国务院的暂行条例规定的，包括增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税（海关法只规定征收关税，但具体税收要素由条例规定），都与我们公民的生活息息相关，在改革开放初期，由于我国法治建设刚刚起步，各方面的条件都很不成熟，由立法机关一步到位地对所有税种都立法并不现实，授权国务院这个行政机关立法尚具有一定的合理性，但在全面依法治国的今天，我国征税的大部分依据仍是行政法规就实在让人匪夷所思了：

众所周知，行政权从诞生之日起就具有扩张的本能，总想掌控市民生活的方方面面，特别是在我国这个有着几千年帝制传统的国家，政府的权力更是大得漫无边际，缺少一种行之有效的制度来约束它，柳宗元在《捕蛇者说》中这样描写官吏来村中抓壮丁充军的场面：“悍吏之来乡，叫嚣乎东西，隳突乎南北。”，我们似乎看到了满脸横肉的官吏在村中肆无忌惮、为所欲为，将百姓视作待宰的羔羊的场景，中国行政权力的强大可见一斑。而且在我国“全国一盘棋”的的方针政策的指导下，行政机关追求的是立竿见影的效果，行政机关包括国务院要取得政绩，这势必将以牺牲公平正义的手段来追求效率。因此，由行政机关来规定税收事项总是危险的，必须将它关进制度的笼子里。

可喜的是，随后税收法定原则的落实情况明显加速了。2013年党的十八届三中全会提出要“落实税收法定原则”，随后2015年的《中华人民共和国立法法》也作出相应修改，原先在《中华人民共和国立法法》规定的只能制定法律的事项中，“税收”是包括在第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”之中，修改后则将税收单列一项作为第六项，规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。截至今年8月，18个税种中有11个完成了立法工作。

4 结语

“无代表，不纳税”在今天听起来仍是那么振聋发聩，其中蕴含的人民主权的思想永远不会过时，在共和国尤应如此。我国已经进入全面依法治国的新时代，新时代就要有新样子、新作为，税收法定原则作为全面依法治国最基础的要求应当也能够予以实现，我们期待全国人大及其常委会积极作为，不负韶华，兑现在2015年全国“两会”中许下的在2020年底前全面落实税收法定原则的要求。

参考文献

[1] 洛克.政府论（下册）[M].叶启芳,瞿菊农,译.商务印书馆,1983.

[2] 卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.商务印书馆,2003.

（作者单位：西北政法大学）