浅谈行政处罚的定义

文/郭乐华

摘要：《行政处罚法》作为一部重要的法律，自1996年实施以来，对规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关实施行政管理，保护行政相对人合法权益发挥了重要作用。尤其是《行政处罚法》所规定的基本原则和一些实体与程序要求，对我国行政法理论和后续的行政法律制定产生了深远影响。本文将从行政处罚的性质入手，论述行政处罚定义的具体内涵。

关键词：行政处罚；定义；惩戒；制裁性

1 《行政处罚法》中对行政处罚定义的立法缺失

在被称为“行政三法”的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）中，《行政许可法》和《行政强制法》都在总则中对“行政许可”、“行政处罚”有着明确的定义。唯独《行政处罚法》没有对行政处罚的定义作出规定。旧《行政处罚法》第3条并非对行政处罚的准确界定，而是在总则中对于行政处罚法定这一基本原则的表述。旧《行政处罚法》第8条具体列举了行政处罚种类，依然未对行政处罚作出明确定义。

2 增加行政处罚定义的必要性

《行政处罚法》作为我国首部共同性行政行为法，为后续制定的《行政许可法》和《行政强制法》探索了一条清晰有效的立法路径。换句话说，《行政处罚法》的适用逻辑是，当一个行政行为被确定为行政处罚后，其就需要受到《行政处罚法》中诸多程序与实体规则的约束。但是，由于《行政处罚法》在处罚类型上采取了列举式的立法方法，所列举的处罚类型又相对狭窄和封闭，在经济社会高速发展的情况下，现有的处罚措施越来越难以满足现实需要。实践中，行政机关基于提高执法效能的考虑创造了大量的行政措施，其中部分措施“以措施之名，行处罚之实。本文认为新增行政处罚定义有以下几点必要性：

第一，解决认识分歧的需要。定义揭示了概念的内涵，是实质性判别标准。我国执法实践中行政处罚行为的繁杂多样，而且同名现象比较普遍，注定了在判别行政处罚行为方面，分类的局限性和定义的不可替代性。

第二，遵循立法技术的需要。在立法学上，为了保障法律的有效实施，法律的调整对象必须是明确、易辨别的，因此立法非常重视通过下定义来确定调整对象的内涵。实践中，作为行政立法“三部曲”的行政许可法、行政强制法分别对行政许可、行政强制做出了界定。行政处罚法制定时间较早，没有规定行政处罚定义，这对一部冠以行政处罚为名的法，在形式逻辑上是一种缺憾。

第三，行政处罚法有效实施的需要。行政处罚法有效实施的标准之一就是所有行政处罚行为均依照行政处罚法的规定依法公正作出。行政处罚定义的缺失，对准确认定行政处罚行为带来了困难，极可能导致一些非典型行政处罚行为未被作为行政处罚行为，从而影响行政处罚法的有效实施。

第四，解决行政处罚“逃逸”问题的需要。行政处罚法规定了较为完善的实体和程序规范，这对行政执法机关而言既是合法性保障，也是法律上的“紧箍咒”。我国没有行政法总则和行政程序法，对于行政行为的实体和程序缺乏总的法律规范。这在客观上造成某些行政处罚行为，只要不作为行政处罚行为就可以不遵循行政处罚法的规定，法治要求就可以低一些。因此，行政处罚定义是解决实践中出现的行政处罚“逃逸”现象的一剂良药。

3 如何理解新《行政处罚法》第2条

3.1 关于“违反行政管理秩序”

行政处罚针对的是相对人违反行政管理秩序的行为。违反行政管理秩序即违反行政法律规范。行政管理秩序是法律规定的行政机关与行政相对人之间的权利义务关系，是行政机关在行政管理活动中所追求的秩序。维护行政管理秩序是行政权存在和使用的重要目的。为实现行政秩序，行政相对人必须遵守行政法律规范设定的各项作为与不作为义务，否则将遭受制裁和惩戒。

3.2 关于“减损权益或者增加义务”

杨解君在《秩序、权力与法律控制——行政处罚法研究》这篇文章中指出，行政处罚的本质属性是惩罚，且这种惩罚是相对于守法者而言的。凡是守法者和违法者都应履行的义务，就不能认为是对违法者的惩罚。只有违法者相对于守法者，其权益受到损害，承担的义务较之守法者为多，才是行政处罚。杨小君在《行政处罚研究》中指出，制裁性是以剥夺限制被处罚人的权益给被处罚人增加新的义务负担来实现的。促使违法者恢复守法状态和纠正违法行为不属于行政处罚。黄海华在《行政处罚的重新定义与分类配置》这篇文章当中进一步指出：应将“减损权益或者增加义务”进一步明确为“减损合法权益或者增加新的义务”。

以上观点都认为限制、剥夺当事人因违法行为而获得的非法利益，以及要求当事人履行本应履行的义务不属于行政处罚，不具有制裁性。我是赞成以上观点的。理由：一是遵循任何人不得因违法行为而获益的基本法理。除了违法行为符合一定法定条件后被承认，或者违法行为经法定程序“修补”转为了合法行为外，因违法行为而获取的财产、资格等均为非法利益。减损非法利益、增加应当履行的义务，是要求当事人做本应该做的事情，涉及是非问题，本质上属于法律秩序的恢复，谈不上惩戒和制裁。二是以惩戒目的、制裁性质为判断标准，可以将加收滞纳金、征收社会抚养费排除在行政处罚之外。行政强制法将加收滞纳金作为间接行政强制执行方式，其目的是通过增加当事人的经济负担来迫使当事人自动履行行政义务。人口与计划生育法明确，征收社会抚养费是考虑到超生给社会增加了负担，要求当事人对社会给予适当补偿，不属于惩戒和制裁。三是以减损合法权益或增加新的义务为判断标准，可以有效区分责令改正行为，将作为行政处罚的责令停止行为、责令作出行为，与责令停止违法行为、责令恢复原状区分开。以责令种树为例，《公路安全保护条例》第六十一条规定，违反本条例的规定，未经批准更新采伐护路林的，由公路管理机构责令补种。这里的责令补种是责令恢复原状，没有增加违法者的义务和负担，因此属于责令改正，不是行政处罚。《森林法》第七十四规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。这里的责令补种超出了恢复原状的范围，增加了违法者的义务的负担，因此属于行政处罚。

3.3 关于“惩戒”

马怀德教授在论文中指出：行政处罚的后果是制裁和惩戒，这也是行政处罚最突出和最核心的特征。我国台湾地区“行政罚法”第2条将行政处罚的性质明确为“裁罚性之不利处分”，其中“裁罚性”就指的是行政处罚的制裁特性。制裁的核心是剥夺当事人已有的利益或给予其新的不利益。本文认为可以从以下两个方面来理解行政处罚的制裁性：

第一，对象行为是过去的私人违法行为，该行为具有可非难性：行政处罚是一种确保行政实效性的手段，针对的是过去的违法行为，行政处罚以其威慑效果间接地保障法律的施行。如此，行政处罚就不同于行政强制执行，行政强制执行是要确保行政法义务得到履行或达到与履行相应义务相同的状态。行政处罚成立的时间点不在事前而在事后，不在执行之时，而是紧跟违法行为之后。

第二，目的是课予不利后果，内容是对相对人课予额外的不利，相较于其本来的义务而言处于更为不利的境地。对于私人的违法行为，要使其在本来义务之外承担更为不利的后果，才构成制裁。更为不利的后果构成行政制裁的实质内容。比如说在行政许可类案件中，因违法获得行政许可而撤销行政许可不是行政处罚，因为相对人本无权获得该授权行为，撤销该行政许可不会给行政相对人增加新的负担。但是因合法获得许可行为之后的违法行为而吊销行政许可，就是行政处罚。行政处罚的本质就是一种不利决定。

（作者单位：西北政法大学）